書記治國：中共黨務系統如何控制國家機器？

理解十九大，必須先了解中國政治的運作邏輯。因此，在會議召開前，我們希望透過一系列文章，為你揭開黨國「紅幕」，解密隱秘的政治規則。本文為該系列第一篇。

「書記」作為政治職務，源於蘇聯共產黨對舊名詞的改造。這個原本負責文書工作的低階職務，在共產主義革命演化的過程中，逐漸躍升為最高領導的代名詞。

在中國大陸，「黨委書記」是最常被人們談起又最神秘的專有名詞。作為「中國共產黨某委員會書記」的簡稱，它專指中國共產黨在各級機構和單位黨務系統的最高領導。近百萬之眾的「黨委書記」們，大多數與普通人並無二致，他們生活在民眾身邊，甚至是你的親戚、朋友和鄰居，但他們在中國政治生態中卻擔當着無可爭議的主角，擁有近乎無限大的權力。從中央到地方，從中南海到自治縣，「黨委書記」一直都是各級政治實體的最高負責人。1949年至今日，這已成為當代中國政治制度的基本準則。

那麼，黨委書記及其背後的黨務系統，是如何架在國家機器之上，實現權力最大化的呢？

以黨代政：中共黨務系統的擴張

如果暫不討論政黨政治內部的細微差異，執政黨組建政府，基本是現代政治的基本準則。特朗普勝選後，其內閣多數成員和白宮的職位都會由共和黨成員出任。類似的，同為華人社會的台灣，經歷過國民黨、民進黨輪替執政，行政機關人員的政黨背景也多是隨着總統的更迭而變遷，這也是執政黨將其意志變為政府政策的最直接方式。

但在中國大陸，中共長期以來卻並非單純「執政」，而是「以黨代政」。拋開選舉合法性的問題不談，與兩蔣時代的國民黨相比，兩岸雖然同為「黨國」，國共黨務系統的地位卻相差懸殊。

黨務系統專門負責黨務工作，乃是一般原則。執政黨可以通過黨員出任政府公職的方式實現執政，但政黨內部的組織本身並不能履行政府職能。對中共來說，黨務工作理論上應當只包括黨內部的組織生活、宣傳工作、對黨員的監督管理等等。

由於同受蘇聯影響，國民黨黨內體制架構與中共極其相似。對應中共中央、中共中央政治局，國民黨內不僅有中央執行委員會、中央常務委員會，在地方和公營機關亦有「黨部」作為黨務組織，以及與書記對應的「黨部主委」。

雖然「以黨治國」乃是國民黨曾經的公開目標，但這一目標幾乎從未真正實現過。首先，國民黨長期受困於軍閥政治，軍事主官往往控制政治決策，黨部地位長期被邊緣化；其次，在行憲遷台後，行政職務成為黨內政治地位的評價標準，黨務系統也並未對行政部門有具體干涉。因此在台灣民主化之前，國民黨黨部主委也主要局限在單純的黨務工作；民主化之後，黨部傾向於聯繫基層與輔選助選，更不再具有政治決策職能。

反觀中共，其成立之初就強調黨組織對一切決策的領導。中共在革命年代建立的各種政權，亦都是以黨組織為中心設立對應機構。在戰爭時期，甚至只建立黨的一元化領導機構，由黨的系統直接負責日常政務、軍務工作。「黨政不分」對早期的中共來說，不僅不是問題，反而是最基本的傳統。

由此，中共的黨委書記都大大超越了黨務系統自身的本職權限。1949年後，書記領導的工作小圈子在行政、立法、司法各個領域都充當着實際決策者。在近七十年中共執政歷史中，國家機構政治制度設計都圍繞黨務系統徐徐展開。

黨組：國家機器內的黨權觸角

2017年1月，中共中央政治局常委會召開會議，聽取全國人大常委會、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作彙報。在中國，全國人大、國務院、全國政協黨組書記都是政治局常委，實際上在他們以黨組書記身份做工作彙報時，彙報對象就是中共中央總書記習近平。這種彙報機制也間接表明，國家機關的黨組要對政治局常委會負責。與之對應，地方黨委書記也會以領導國家機關黨組的方式，實現對各平行機構的直接干預。

「黨組書記」，對公眾來說一直都是相對陌生的名詞。然而，在國家機關實際運作中，黨組書記地位至關重要。當官方發布人事任免消息時，某人任地方政府省、市長，一般都會伴隨「政府黨組書記」的職務。

在黨委、政府、人大、政協的「四大班子」中，除黨委本身是黨務系統外，1949年後，人大、政府、政協都在各自機關設置了對應的黨組。除「文革」時期黨組停止工作外，1980年代的政治體制改革，曾一度將政府系統的黨組撤銷，但在「六四」後，黨組又被重新恢復，並成為本部門的「領導核心」。

「領導核心」並非口號，而是代表着黨組在政府系統中擁有最高的決策權和人事權。中共在立法、行政、司法及下屬部門中設立黨組後，按慣例，黨組書記一般都由中共黨員的行政主官兼任，在國務院和地方政府系統中，國務院黨組書記由總理兼任，地方人民政府黨組書記由地方省市縣長兼任，各部委黨組書記由中共黨員的部長兼任。即使看上去黨組與政府機構基本重疊，但黨組設立的直接後果是，該部門的重要決策都會通過黨組會議的形式進行，政府部門公開會議的意義被弱化。這樣一來，黨組抽離了政府最重要的權力，並將權力歸屬上溯到了黨委。

對權力運行而言，重大事務決策權和人事權是最核心的內容。比如對日常重要款項的支出，抑或官員的人事變動，都應是政府獨立決策。然而，黨組會議卻成為討論這些關鍵事項的場合。與此同時，黨組作為同一級黨委的派出機關，也須對黨委負責，並彙報工作。簡單來說，某省人民政府黨組的重要決策，有義務向省委書記進行彙報。這也是作為中共中央總書記的習近平，召開政治局常委會聽取各國家機關黨組工作彙報的制度淵源。

此外，黨組會議也成為避免非中共人士干預決策的技術策略。在國務院系統中，某些部委在黨外人士擔任部長時，黨組書記仍由中共黨員擔任。雖然此時黨組書記只擔任副部長，卻會成為實際決策人。部委黨組也有權決定下設各處的人事安排。例如現任科技部長萬鋼和前衞生部長陳竺，作為民主黨派人士，他們原則上無法參加部內的中共黨組會議，因此對重大決策和人事任免都難以發揮影響。這種機制，甚至會導致部長無法調動處長的尷尬局面。

人大：「政治花瓶」是怎樣煉成的？

根據中國憲法規定，全國人民代表大會是中華人民共和國最高權力機關。憲法賦予了人大極大的權力，除自身的立法權外，國家主席、中華人民共和國中央軍委主席、國務院總理、最高人民法院院長和最高人民檢察院院長等國家領導人都由其產生、對其負責。但為何人大、政協長期以來都被人視為「政治花瓶」、「橡皮圖章」？這並非制度設計不完善造成，反而是中共刻意設計的結果。

全國人大設立於1954年，與之匹配的是1953年實行的「普選」人民代表和1954年由人大頒布的憲法。在此之前，人民政協是代行人大職權的機構。人大召開後，政協被規定為統一戰線機構，僅實行諮詢建議權，不再屬於實職序列。

翻看第一屆全國人大的組成人員，除委員長由劉少奇擔任外，相當數量的副委員長都是此前在中央人民政府擔任要職的非中共人士，包括中央人民政府副主席宋慶齡、張瀾、李濟深，最高人民法院院長沈鈞儒等人。與此同時，他們在當選人大副委員後，其在行政、司法部門的職務也被解除。

這一變化引出了全國人大制度設計的重要背景。源於國共談判時期的「聯合政府」理念，中共即使在取得壓倒性勝利後，也選擇了暫時保留承諾，邀請親共的中間人士參與新政協，加入新政府。於是，相當數量的副總理、部長都由非中共黨員擔任。然而，即使中間人士都為同情中共者，這種政府架構也給中共帶來了不小的技術難題。

首先，中間人士缺乏中共長期形成的組織紀律性，在與中共中央政策、意見相左時，很難順利被說服。例如，曾作為中央人民政府委員、輕工業部長的黃炎培，就一度反對中共對糧食的「統購統銷」政策。類似的分歧在建國初期多次發生，並被抬上會議桌；其次，大量非中共黨員擔任副總理、部長，使政府內部決策不得不走向獨立和公開。即使大政方針會與中共保持一致，政府系統也較難被中共中央完全掌控。

於是，中共選擇了用「人民代表大會制」來解決遺留的「聯合政府」問題，大量擔任政府要職的非中共黨員被安排到人大常委會，核心政府部門，尤其是公檢法（公安、檢察、法院）、軍隊等系統的負責人，則保持了百分之百的中共黨員，各部委非中共黨員部長的比例也大幅下降。

當黨外人士被成功轉移到人大之後，人大的「最高權力」開始被中共逐漸架空。人大從未獨立行使過立法權，重大法律都須經中共中央政治局討論通過後，才交由人大常委會制定具體細則；而每年3月人大審議財政預算的職權也被中共半年前先行召開的中央全會提前決定；最後，各級政府官員人選的任命，凡是中共黨員幹部，都須通過中共內部的書記處和組織部對人事任免完成最重要的考察、備選環節，再由上一級黨委常委會討論通過，各級人大只有在法律上予以追認的職能。在立法、審議決議和人事任免這三個核心權力上，黨委都具有決定意義的干預力，人大的權力幾乎被完全架空。

黨內職能部門：攥緊核心業務的利器

在完成對政府、人大的諸多限制之後，中共在自身內部，則是在黨內設立與政府業務部門相對應的職能機構，在業務上實現橫向領導。

在毛澤東時代，中共中央就曾設立多個二級部門，例如中共中央農村工作部。同時，中央書記處下設多個業務辦公室，涉及農林水利，工業交通等各方面。在此基礎上，中共中央又設立名目繁多的業務小組。由此形成政府機關各部門都要參與到中共中央、中央各工作部和各業務小組的黨內三層領導機構之內。這種黨務系統對行政的全面覆蓋，在翻閲毛時代的中共中央文件可見一斑：中共中央作為最高執政機構，經常直接發布有關養豬、植樹、配糧等極其細碎的工作指令，造成了極高的行政成本。

到改革開放之後，高度重疊的黨內職能部門被逐漸取消，但是小組決策依然強大，尤其是「六四」事件之後，大批領導小組被恢復。且時至今日，諸多關鍵業務部門的黨務職能機構仍被保留下來。在國務院部委中，人力資源和社會保障部部長進入中共中央組織部擔任副部長，監察部部長進入中共中央紀委擔任副書記，最高法院院長、最高檢察長和公安部部長進入中央政法委擔任副書記，而中宣部也全面負責廣播電視新聞出版總局、文化部和網絡信息化辦公室。在政府部門的首長成為黨內部門的副手時，意味着被各自的黨務首長直接領導。

雖然這種全能機制將政府部門完全置於對應的黨委之下，但業務重疊勢必會引發諸多矛盾。其根源在於，黨要管一切，但複雜細碎的日常業務，黨委並不能完全勝任。這種矛盾在地方尤為明顯。而地方政府機關接受上級業務主管單位和同級黨委的雙重領導，使地方政府在與黨委博弈時具備了有限的彈性空間。

因此，矛盾往往出現於地方黨委書記和地方行政首長之間，不論省委書記與省長，還是市委書記與市長，兩人在彼此協調之時由於對同一業務的分歧，在黨政不分的體制下，勢必會放大成為誰最終決策的問題。但在這場博弈中，書記永遠具有向上級組織部推薦省市長人選的權力，同時省市長作為副書記，在黨委會議上也要服從書記的領導。

總體而言，黨委對國家機關的控制的全面和徹底程度，已遠超黨務系統應有的管轄範圍，不僅阻礙行政，而且壓制監督。但這對中共自身來說也是其實現「黨的領導」核心面向，因此短期內也不可能成為政治體制改革所觸碰的議題。

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