英國大選 2024：犯罪率降低了，但為何英國治安感覺如此敗壞？

英國將於7月4日舉行大選，屆時下議院的全部650個席位都將改選，保守黨的14年執政也很可能在今夏告終。在未來一個月，端將刊出關於英國政經﹑民生政策的懶人包與梳理現況的數洞欄目，亦將刊出一系列專訪及其他相關專題。請按此追蹤「2024 英國大選」系列。

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英國政治有一項規律：關於各種「服務」，比如醫療或者教育，通常都有比較多選民選擇信任工黨；相反地，關於各種「管控」，比如犯罪或者移民，信任保守黨的選民通常比率較高。

但是，保守黨這段時間來的選情之惡劣，主因正在於民眾對於他們的信任全面崩潰，連在犯罪問題上的傳統領先優勢都已經消磨殆盡。

根據民調公司Ipsos的長期追蹤，從2009年（保守黨執政前一年）開始，認為保守黨在犯罪問題上政策較優的選民長年維持在3成上下，領先工黨的2成；在2017年和2019年度，選擇保守黨的比率甚至一度上看4成，大幅領先工黨。但是，在2022年下半年卓慧思（Liz Truss）政府崩潰之後，選擇保守黨的比率也應聲下降，僅剩下21%，竟落後給工黨的26%；雖然落後幅度不大，但已是Ipsos自2005年展開調查以來首見。而辛偉誠（Rishi Sunak）接手以來也無力重建民眾的信任，於2023年10月的調查中保守黨支持率僅有23%，仍無法高過同期工黨的25%──這兩三年來，保守黨政府已經敗光了他們在犯罪問題上的品牌優勢。

重大犯罪率持續下滑，顯然不是問題起因

Ipsos在2023年12月進行的另一份民調則顯示，認為辛偉誠政府在犯罪問題上表現不佳的比率高達66%，接近3分之2；至於認為表現好的比率則不到2成。這樣低迷的滿意度，和辛偉誠政府在經濟、財稅、物價、教育等方面的表現不相上下，已經完全看不到傳統優勢的作用。

對此，保守黨人可能會覺得很不公平。執政14年來，保守黨在民眾收入、醫療照護等領域的表現確實不佳，雖然保守黨政治人物不可能公開承認，但在多數指標上民眾的生活品質都確實降低，「什麼都辦不好」（nothing works）已經成為英國民眾共識；然而，如果只看帳面數字，犯罪問題卻是保守黨少數表現不差的領域，成功延續了工黨執政期間犯罪率下降的趨勢：

這組數據是來自對人們受害經驗的調查：英國國家統計局每期皆抽樣全國16歲以上民眾，詢問民眾在生活中遭遇犯罪的比率，藉此估計實際上各項犯罪實際上的盛行程度。

而依照英國國家統計局的估計，在英格蘭和威爾斯（蘇格蘭和北愛爾蘭的治安由各自政府管轄，不屬中央權責），暴力犯罪（violent crime）、搶劫（robbery）、刑事毀壞（property damage）這幾種重大犯罪型態的發生率多年來都穩定下降。暴力犯罪的每千人盛行率在工黨執政期間（1997年至2010年）已經砍半，保守黨執政迄今則又再度打上對折。強盜犯罪盛行率在工黨執政期間下降將近4成，保守黨執政期間則又降了6成，同樣可圈可點。至於刑事毀壞相關犯罪，則先是降低超過3成，保守黨接手後再繼續降低7成之多，下降幅度更是倍增。

總體而言，重大犯罪應是保守黨執政以來少數「無負選民所託」的領域，都能成功延續犯罪下降的長期趨勢，不但沒有搞砸，表現甚至不輸給前政府。

低強度的「反社會」犯罪頻仍，讓人感受到整個社區的衰敗

難道民眾對於保守黨的不滿完全是出於「遷怒」，是因為認為政府在經濟、誠信、醫療等問題上不值得信任，所以連治安、犯罪方面的績效都一概不予承認？這可能是部分原因，但也並非全貌。

許多犯罪議題專家與民意調查機構一致發現，當民眾擔憂「治安不佳」時，他們想的未必總是殺人、搶劫等一般認為較嚴重的犯罪，而是英國語彙中所謂「反社會行為」（anti-social behaviours，ASB），包含走在路邊被人騷擾，看見毒販佔據街角，性工作者當街攬客，路上有人飆車、在人行道上橫衝直撞，或有「不良少年」成群遊蕩、施放煙火；回到門前有人醉酒、吸毒路倒，或是住家被塗鴉、被亂丟垃圾，甚至被人闖入等等。

多數時候，這些行為都不會構成重大犯罪，卻影響了人們對於周遭環境是否安全的認知。在這些環境風險之下，常聽到民眾表示自己返工放工、送小孩上學放學都不放心，進而感到焦慮不安，也影響了身心健康。民調機構More in Common於2022年12月的調查顯示，有高達57%的英國民眾認為毒品是自己所在區域的「嚴重問題」，認為一般性的「反社會行為」相當嚴重的也達到半數（50%），足見人們確實在意相關問題。

這是一個生活品質的問題，但也不只如此：在近年來的英國社會，有越來越多人感到自己的社區被「拋下」、逐漸衰頹，不僅生活品質降低，也看不到提升的可能性，而在不少人心中，反社會行為猖獗正是構成這種衰頹感的其中一環。

在More in Common的焦點團體訪談中，人們提到連要幫小孩找一個能安心玩耍的地方都很難，還有「就算把環境打點好、幾個月後又被破壞」的無力感。在同個機構於2021年11月所執行的民調中，有42%的受訪者認為「自己所在的地區被忽視」，而當他們被追問原因（可複選）時，許多人的答案都和反社會行為有關：

在這份調查中，最多人選擇的選項是「路面失修」，這已經成了英國各地衰退的主要象徵，反映地方政府財政緊縮之下，路面維護與修補的經費嚴重不足，坑坑洞洞無人修理。但值得注意的是，「毒品」居然只比路面失修這個經典象徵低了4%，更與涉及地方經濟機會的「商業區荒廢」同以42%並列第二，可以看出見到毒販佔地為王、吸毒者隨地嗑藥、亂丟針頭等生活經驗，如何深入人心，成為「衰敗感」的重要一環。

此外，公物財產破壞和環境髒亂（不少人抱怨隨地便溺、滿地酒瓶碎玻璃等問題）也與「買不起房」這項傳統上的重要議題並駕齊驅，都有3分之1的民眾認為這強化了他們被忽視的感受。此外，就連較一般性的「覺得不安全」（26%），比率也都高於「破壞本地社群」（一般反移民右翼政客主打的議題）（20%），也顯然值得更多關注。

值得補充的是，在反移民右翼提倡的世界觀中，「移民過多」經常和治安、和各種反社會行為被綁在一起討論。其中最經典的案例，就是多位右翼名人宣稱倫敦等都市已經有穆斯林幫派份子四處遊蕩、佔地為王，形成所謂的「禁區」（no-go areas）；以這個說法為基礎發展的種種陰謀論，在倫敦地方選舉期間也經常被提及。但在英國各地不少民眾的心中，自家社區的衰敗跟移民未必有關，畢竟他們親眼所見，很多路上遊蕩的青年、倒臥的醉漢也未必是移民──雖然有些人在談論治安議題時會援引反移民的論述，但對於反社會行為的擔憂，絕對不只是一個右翼的、反移民的議題而已。

財政緊縮之下，警方無力處理反社會行為

在這個背景下，保守黨在治安問題上何以也失去民眾信任，或許可以這樣解讀：近來愈趨盛行的「社區衰退感」和民眾對反社會行為的擔憂緊密結合，加上疫情期間反社會行為總數也確實增加（有研究者估計可能一度翻倍），所以當卓慧思政府的崩解迫使英國大眾「重新評估」自己是否信任保守黨的執政能力時，就沒有那麼多民眾願意「再度信任」保守黨。加上辛偉誠政府也沒有推出任何令人印象深刻的相關政策解方，保守黨因此失去在犯罪議題上的傳統優勢。

但追根究柢，為什麼近年來政府無法有效控制反社會行為，進而讓治安問題成為「衰退感」的重要元素呢？倫敦大學學院犯罪學講師Matthew Ashby向《金融時報》解釋，「2010年之前，英國滿擅長處理這類問題」，但財務緊縮嚴重衝擊警方運作的能力，才讓反社會行為問題死灰復燃。

也就是說，一切問題又再度得追溯到保守黨執政之初所採取的財政緊縮政策。就如同地方政府缺乏預算修補路面、維護公園、清掃環境一樣，警方要處理反社會行為，同樣面臨資源不足的窘境──在經費刪減之初，許多問題仍不明顯，但十餘年後，就是問題逐漸浮現的時候，每個公家機關、每種公共服務陸續開始「什麼都辦不好」。

要觀察警方是否有能力處理反社會行為，一項重要的指標是「國家統計局的抽樣調查中，多少人回報受害」和「警方實際立案的數量」間的差距。

在財政緊縮前幾年，苦果尚未浮現，人們並未感受到反社會行為更加盛行，警方立案的案件數雖然減少，但也仍不成問題。然而，在2016/17年後，越來越多人回報自己受到反社會行為所苦，在疫情前夕已經比2012/13年多出1成，疫情期間更是多出3成。但是，由於警方處理相關案件的量能也越來越低，實際採訪也發現很多民眾認為報案也不會有用，所以不願報警，警方立案的件數反而降低了3至4成。

認為自己受害的比率提高3成，警方的案件數卻降低3成，越來越大的差距當然更加深民眾「叫天不應，叫地不靈」的感受，認為整個社區都被忽視、都在走向衰頹，因此更難找到信任政府的理由。

人力少，效率低，還得處理不該由他們處理的事

具體而言，從政策的角度來說，財務緊縮對治安的實際影響有三大層面：警察人力，警方效率，以及更廣泛的犯罪防治問題。

在財政緊縮之下，政府不僅凍結薪資，還直接刪減警察人數，導致值勤人力大幅縮減。
工黨執政期間（2010年前）警員數量大致維持穩定，全英格蘭和威爾斯總額都在14萬人上下；但是，宣稱最能捍衛治安的保守黨上任之後，警員人數卻逐漸降低，縮減幅度一度高達15%，在2012年到2019年期間人數都僅有12餘萬，直到2019年選後政府兌現承諾，才又讓警員人數回升，但也是在2022年才終於回到政黨輪替前的水準。

人力縮減最直接的衝擊，就是警察更難透過巡邏等方式阻遏反社會行為，同時能見度降低也衝擊民眾對警察的信任。More in Common的調查發現，有56%的民眾認為「明顯提升能見度」是警察最該做的三件事之一，是問卷上所有措施中的第一名；而Ipsos在2023年6月的民調更顯示，竟有超過4成的民眾認為自己應已超過一年沒有在社區看見穿著制服的警員，可見民眾已經清楚感受到警察能見度嚴重不足。

但警員甚至還不是財政緊縮下最大的犧牲品，「支援人力」才是。與反社會行為最密切相關的就是社區服務警察（police community support officer，PCSO）人力的縮減。PCSO是2002年工黨政府的發明，工作內容是在社區民眾和警方之間居中聯繫，可能是全職，也可能是兼職。他們雖然沒有逮捕的權力，但會參與巡邏，成為街坊間的「熟面孔」，也有一些特定的權限，比如要求未成年人交出身上的酒精。更重要的是，他們的任務比警察更加「軟性」，是和家長、學校、地方社政單位、在地商家、房客組織、青年活動單位等建立信任關係，與學生互動，並負責查訪當地犯罪受害者，了解社區民眾的需求。

此一設計背後的原則，是讓社區民眾有一個可信任的「聯絡人」，也讓警方不需要只靠逮捕、靠武力解決問題，更能夠發揮社區警務（community policing）的理念，因此也被視為解決反社會問題的一大重要政策，幾年之間，政府就在全國招募上萬名PCSO。然而，2010年保守黨政府展開財務緊縮，PSCO人數因而節節下降，幅度明顯多過警員，在2015年選前只剩政黨輪替時的4分之3，現在更是只剩一半，已經回到草創時期的水準，讓警察距離社區越來越遠，越來越難以「合作」達成目標。

值得補充的是，除了缺乏PCSO這樣的「社區代表」，警局的行政人力也已承受許多刪減。在各個政策領域，保守黨政府的緊縮政策都常瞄準「行政人員」，認為民眾比較能接受刪減「官僚」的人數，而治安體系也不例外。問題在於，行政工作還是得有人做，幾年之後，警察單位常回報已經沒有人力更新管區的各項數據資料，不知道哪裡才是什麼案件的報案熱區，而這和PCSO的縮減一樣，也都大幅降低警方的運作效率。
但警察的人力和效率只是問題的一部分，要回應反社會行為、特別是青少年「誤入歧途」的主因，終究還是得回歸其他政策領域，絕對不能只靠執法而已，而必須和貧窮、和心理健康、和戒毒服務、和青年教育與就業機會等合併討論。而這也是財政緊縮對治安的第三重影響：本來該承擔這些任務的機構，也「什麼事都辦不好」，舉例而言，不僅地方政府和學校的資源都捉襟見肘，Sure Start Centre（提供社區內貧窮家庭醫療、照護、就業等方面的整合式協助）的數量銳減3分之1，剩下的3分之2也面臨嚴重的經費限制。面對所謂反社會問題，警察應當是最後一條防線，而預算縮減不只削弱了這條防線本身的效能而已，更讓先前就該發揮作用的多條防線也嚴重失靈。

前方防線失守之下，警方又更為不堪負荷。以精神健康問題為例，智庫Institute for Government 的報告綜合多項研究指出：前線警力可能有高達2成的資源，被用在其實需要心理健康醫療介入的案件上；警方基於《精神健康法》做出的強制處分在五年內增加了超過3分之1；多個警察單位都回報近年來涉及心理健康的案件數量明顯增加。換言之，警察被迫將有限的時間精力，花在自己根本不擅長也不該碰的問題上；本該以醫療和公衛手段解決的問題，因為資源短缺而被「漏接」，最後就演變成了治安問題，受衝擊的不只是當事人及其家人而已，同時也讓警方更為疲於奔命，更讓社區民眾感到更不安全，終於加深民眾衰退、被忽略、被拋下的感受。

這也解釋了為什麼當反對黨領袖施紀賢（Keir Starmer）在上個月月中提出「執政第一步」時，六大重點其中之一正是針對這個問題。檢察官出身的他曾經偵辦各種重大刑案，但他的政策宣示卻不是針對一般性的犯罪問題，而恰恰就是針對反社會行為。
他試圖展現自己了解這個議題，知道這對人們而言不是「低層級犯罪」而已，而根本影響人們的身心健康。在演說中，他提到自己和一群青少女談話，聽到她們連白天逛街都覺得不安全，讓他清楚感受到「這就是對我們自己的街道都失去控制的感覺」──選擇以「失去控制」為關鍵詞，很可能表示他也讀到了同樣的資料、接觸了同樣的分析，理解人們在乎此一議題的真正原因。

只不過，為了避免被保守黨攻擊要「花太多錢」、「增加稅金」，施紀賢迄今在這方面的承諾仍相當保守，強調將增加13,000名警力，以及增加一些取締和管制的權力，並宣稱財源可以透過「停止浪費的採購契約」應付。至於更廣泛的預防，他迄今只提到要打造「青年中心（youth hubs）的網絡」，整合資源、防治青年犯罪，但是否會投放額外的資源？在社福體系、醫療與公衛體系、學校體系等各方面有何重點？又可以如何強化警方和社區之間的合作關係，以重建面對反社會行為的防線？更嚴重的是，面對保守黨政府目前已經排定的下一輪經費刪減，選後工黨政府是否會翻案？這些問題目前一概沒有答案：只要牽涉到資源問題，工黨在今次選戰中一貫的作為就是少說為妙，總是謹小慎微，避免做出具體承諾，以免「搞砸」現在高達兩成的民調領先優勢。
在這樣的政策迷霧之下，新政府的企圖心多強，實際上願意投注的資源又是否足夠，或許一切只能靜待選後才能揭曉。