評論|包淳亮:美國戰略收縮、G20杭州峰會與中國夢

美國學者擔心美國的胡作非為,中國學者則不妨看看中國是否無所作為。這是杭州峰會的背景,也是杭州峰會成功與否的檢驗標準。
2016年9月3日,中國杭州,美國總統奧巴馬和中國國家主席習近平在涼亭喝茶。

二十國集團(G20)杭州峰會甫落幕。中國曾嘗試將國際會議辦成超級大國的加冕典禮,但在美中南海角力、南韓佈置薩德反導系統、英國擱置中資核電站、澳洲叫停電網售予中國公司等新聞陰影下,加冕典禮變得時地不宜。加上歐洲難民危機、俄烏衝突、敘利亞內戰、全球經濟衰退威脅等議題,世界說不上有什麼歡喜氣氛;一場「大拜拜」,就只能匆匆過場。

但是這些插曲,還是不能阻擋中國前進。例如到 G20 召開前,美國已經超過120天沒有進入南海執行「自由航行任務」(Freedom of Navigation Operation, FONOP),被質疑虎頭蛇尾。美國似乎不能拿中國奈何,但對於中國在世界扮演「負責任大國」角色,又有點欲迎還拒。美國為了繼續領導推出的 TPP 與 TTIP 等貿易協定,又遭內外阻攔,似乎將前功盡棄。

世局關鍵在於:美國究竟還要不要領導世界?如果要,該如何領導?如果不要或不能,又該怎麼辦?中國又將如何扮演其角色?

近期因為特朗普(Trump, 川普)的許多競選言論,前述問題成為顯性話題,杜的見解遭受不少嘲笑質疑。然而美國的國際政治圈,特別是信奉現實主義的國際政治學者們,卻正在掀起一場對新保守主義干涉全球惡果的抨擊,並推動「戰略收縮」的辯論;其中許多觀點,都呼應了特朗普的主張。

本文將先略談中國高調舉辦 G20 峰會的意圖,其次是 G20 的改革方向,最後是美國戰略收縮的意涵。

G20 杭州峰會:對中國的戰略意義

本次美國總統選舉中,民主黨所代表的意識形態,仍期望由美國領導世界。例如副總統拜登就撰文強調:美國要繼續領導、管理世界。倘若希拉莉(希拉蕊)勝選,可能成為下一任國務卿的坎貝爾(Kurt Campbell)也有類似態度。不久前,坎貝爾在一篇書評指出:有關美國衰落的擔憂,在戰後差不多每10年都會浮現一次;但它們往往在更大程度上反映了國際間的焦慮,而不是對美國戰略形勢思路清晰的評估。

然而正如如同新美國安全中心 Michael Lind 指出:雖然從1914年到2014年,沒有一個國家可以與美國相提並論,堪稱「美國世紀」;但美國以購買力平價計算的國內生產毛額,到2014年已被中國超過──目前中國已是世界最大的經濟體、最大的製造業國家,外匯最多,也是百餘國的最主要貿易夥伴。Lind 認為,隨著中國成長,美國不讓中國在東亞稱霸的企圖注定徒勞,美國也很難提升其在全球經濟的權重。美國仍將是全球經濟的三強或四強之一,軍事的兩強或三強之一,只不過沒有一個國家是單獨的超級大國了。

美國不僅整體國力相對下降,且國際貿易關係中處於不利。 David Francis 在《外交政策》撰文指出,跨太平洋夥伴關係(TPP)包含了全球經濟的四成,可能是美國歷史上最大的一樁貿易協定,使美國對亞洲出口占有優勢。但是民主黨可能在國會大勝,其反對將使 TPP 難以過關;何況共和黨的特朗普也表示反對 TPP。

如果奧巴馬前往杭州時,能一手帶著國會剛通過的 TPP,一手是進展順利的跨大西洋貿易及投資夥伴協議(TTIP),他便能在杭州睥睨群雄;中國就算是主場也只能甘拜下風。可是美國的內政發展,卻讓奧巴馬兩手空空,在杭州與之後在老撾(寮國)的東亞峰會,都像是被動的跛腳鴨。乃至於連菲律賓的新總統杜特地(Rodrigo Duterte,杜特蒂),都膽敢對他出言不遜。

就是在這樣的氛圍下,布魯金斯學會刊出專文,討論「如何衡量中國在二十國集團會議上的成功?」該文指出:二十國集團成員佔了全球生產毛額的85%,遠比七大國會議(G7)具有代表性;但二十國集團會議「危機管理」的色彩較重,仍非穩固的全球治理機制。作為七大國會議成員之外的最大經濟體,中國理應當試圖提升 G20 的重要性。

在此背景下,杭州峰會正是中國在國際上展現號召力的機會。這場峰會能將讓世界意識到,中國對全球治理的態度嚴肅,且組織力與號召力也無人可比。在全球貿易上,中國在環境商品協定談判(EGA)中扮演核心角色,將推進資訊科技協定(ITA)的擴大;在全球反腐敗、反逃稅、網路安全、歐洲難民危機上,中國也可藉由多邊戰略、單邊承諾等,扮演更大的角色。
正當全球許多地方遭遇危機、懷疑全球化之際,中國費心主辦此次會議,也將彰顯中國對世界的領導信心。

因此,G20 作為全球治理機制的前途,才是中國主辦此次峰會的考驗,並將對中國的全球領導地位,留下長期的影響。

G20 的前途未卜

總體來說,杭州峰會可說是過去兩年美中「鬥而不破」背景下,中國展示世界發展藍圖的一次重要會議。在這個美中持續對峙的過程中,美國的「戰略收縮」論點越益受到重視;同時美國諸多盟友持續受到大環境摧折,很難從美國得到其所期望的支援,於是一個個接受了中國以「一帶一路」為代表的全球建設計畫。

在美中「世界老大」之爭白熱化的當下,中國可利用 G20 擴大自己在全球的影響。相對的,G20 或許反而對美國不利。傳統基金會的羅伯斯(James Roberts)就認為,美國很難從G20 的夥伴國家學到什麼,「G20 已經變成縮小版的聯合國,有著裙帶關係和腐敗,並且推動一些花更多錢、收更多稅的政策」。羅伯斯撰寫的報告《2017年全球經濟自由議程》表示,美國應淡化 G20 的地位,而將 G7 擴大,使之包含更多以市場為基礎的民主國家。

不過另一種觀點則認為: G20 的亞洲代表性不足。既然 G20 本來就很有彈性,那麼變成 G30來納入更多亞洲國家,也沒什麼不行。只不過團體愈大,愈不能做事;這種期望恐怕也不會實現。相形之下, 中國學者鞠建東、余心玎提出以美國、中國與德國做為美洲、東亞、歐洲代表的 G3 體制,反而更能高效推動全球治理。

G20 成立之初就有很大的隨意性,其未來也有很多不確定。二十國集團的許多作用,或許應由聯合國安全理事會、聯合國大會擔當,但是在延宕已久的聯合國改革方案獲得共識前,類似二十國集團之類的新組織,還可能層出不窮。對於中國來說,重要的是此時此刻利用所有機會,爭取更多國家認可中國在國際上的組織力、號召力、領導力。兩天的杭州會議或許並無可觀,但放在兩年、二十年的時間光譜上,仍然具有起承轉合的重要意義。

美國戰略收縮的意義

如同金融時報首席評論員沃爾夫(Martin Wolf)所說,當前的國際世界,全球化進程似乎有倒退的危險。由於中國是過去幾十年全球化的最大獲益者,且羽翼漸豐,自然有意願也有能力利用 G20 捍衛全球化、自由化的趨勢。在很大程度上,中國已成為多邊經濟利益的捍衛者,而美國如何自處,反而變成世界最大的「問題」。

特別是,希拉莉被許多人視為「奧巴馬政府中頭號對華鷹派人物」。倘若由她擔任下一任美國總統,兩強相爭的結果實在令人不安。何況美國國內貧富差距懸殊,財政狀況惡化,不應該也不能夠任由希拉莉,以及支持她的新保守主義路線四處興兵。

若干美國國際關係學者,都在近日撰文表達此種憂慮。

例如 Freddy Gray 便強調,美國至尊的時代已經接近終點,冷戰之後的單極時刻將要結束。奧巴馬仍想要領導世界,但已經勉為其難。美國承擔了北約(NATO)組織 75%的軍事支出,過多的安全保證對美國弊大於利。美國可以有秩序地退出北約,而德國可以成為美國在歐洲的主要夥伴。他引述歷史學家 Andrew Bacevich 的觀點,指出美國的「大中東戰爭」,證明了作為超級強國也不能為所欲為。美國本來想傳布自由、富裕與安全,結果只是適得其反。

他提到的 Bacevich 是美軍退休上校,目前是波士頓大學傑出歷史教授。他在九、十月號《外交事務》撰文指出: 1991 年在時任國防部副部長伍夫維茲(Paul Wolfowitz)推動下,美國提出《國防計畫綱領》,要依照美國的喜好「塑造未來的安全環境」,這種念頭讓美國捲入了一場又一場戰爭。冷戰時期雖然稱不上和平,但從杜魯門總統到列根(Reagon,雷根)總統,美國都還追求和平,但現在「和平」卻已經從美國的政治話語中消失,戰爭反而成了常態。

Bacevich 認為,美國可以考慮 2025 年退出北約──在此期間先讓歐洲人擔任北約歐洲盟軍統帥,然後逐步關閉美軍在歐洲的基地,最後從歐洲撤軍。他也認為美國應通盤考量,是否仍有必要在多達150國駐軍?

稍早,哈佛大學的 Stephen Walt 也在《外交政策》撰文指出:美國聯邦政府的預算捉襟見肘,中國已日益強大,下任總統得在歐洲、亞洲、中東與全球議題的優先性上,做出艱難選擇,不能再期待美國同時介入多重議題。

麻省理工學院安全研究中心主任 Barry Posen 也指出,美國盟邦的價值,應該從其對美國安全的價值判斷。但美國遠隔大洋的地理位置難以被犯,使盟邦的價值很難超過其成本。倘若美國在同盟政策上更明智,則軍事預算可以裁減五分之一,每年可節約一千億美元左右。該校卓越教授 Harvey Sapolsky 也撰文主張:至尊對美國是一項壞戰略

前總統克林頓曾說美國人基本上是「孤立主義者」,這一點現在更加真實。

喬治華盛頓大學教授 Amitai Etzioni 撰文主張,美國與中國可以尋求交易,甚至可以把台灣議題當籌碼,呼應其同僚 Charlie Glaser 去年在 International Security 期刊提的建議。他擔心,倘若希拉莉上任,最可能擔任國務卿的坎貝爾似乎希望,將絕多數外交資源投入亞洲。問題是:中東經驗顯示美國並無點石成金的能耐;相反地,它碰到什麼,就燒毀什麼。

結語:迷惘中的集結號

如果只看主流媒體報導,特朗普似乎是一個狂人、瘋子。但是如果看得更多更廣,則會擔心希拉莉是個戰爭販子。美國在中東的這15年,希拉莉從參議員到國務卿,再到公任的民主黨總統候選人,可說貫穿始終,並且一直是最主要的戰爭支持者之一。加上之前她擔任第一夫人期間,表現出對「美國例外論、美國優略論」的執迷,使得厭戰的民眾、學者乃至於軍方將領,都對她的當選前景感到不安。

特朗普可能和俄國、中國談交易,希拉莉則似乎將繼續過去幾十年的意識形態東征。《外交政策》就刊出 Clinton Ehrlich專文,指出「克里姆林宮真的相信希拉莉想要和俄國打仗」。例如希拉莉近日宣揚在敘利亞設立「禁航區」,她雖然知道這意味著美軍可能得攻擊俄國軍機,卻只說「應該不至於如此」──好像俄國就應該、也一定會退讓。

奧巴馬雖然沒有希拉莉鷹派,但也是要「領導世界」。兩人的亞洲再平衡,都很少「牛肉」,在 TTP 與 TTIP 等貿易協定上,還是搜刮其他簽約國。法國就抱怨歐盟願意付出很多,卻獲得很少回報,令人無法接受。德國副總理兼經濟部長加布里爾(Sigmar Gabriel)也在8月底表示,TTIP 談判本質上「已經失敗」,只不過「沒人願意承認這一點」。

與美國相比,中國雖然提出「一帶一路」的大建設計畫,但仍是新興土豪,與世界的關係遠不如美國緊密,無論經濟或軍事力量都還略遜一籌,可信度與可依賴度都尚待加強。

五年前 Ian Bremmer 與 Nouriel Roubini 在外交事務提出: G20 的世界其實也就是「G-Zero World」的時候,人們對此感受還沒那麼清晰;但現在看來,卻真正反映當前國際社會缺乏領導的迷惘。只是五年前人們指望的「G3」,還是美、歐、日傳統三強;現在日本已經退出了G3的行列。但由此也可看出,中國正確立中的超級大國地位,實在過於新鮮、缺乏歷史積澱。

從各國、各經濟體的發展趨勢來看,可預見的未來,領導世界的也就只能是美國與中國。美國還將長期抵禦其相對衰弱的趨勢,中國的領導地位也還將耗費數年才能夠確立,而兩國目前談不上同舟共濟,使得世界缺乏領導的中心,這就使得幾乎任何一個高峰會,都未能形成眾星拱月的態勢。

無論如何,大國的胡作非為是人類災難,無所作為也是對全體人類的不負責任。美國學者擔心美國的胡作非為,中國學者則不妨看看中國是否無所作為。這是杭州峰會的背景,也是杭州峰會成功與否的檢驗標準。

(包淳亮,中國科技大學助理教授、政治大學東亞研究所博士)

編輯推薦

讀者評論 6

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  1. 最后一句话应该倒过来吧,中国在胡作非为,美国却无所作为……

  2. 这文除了一头一尾带过啦些中国“称霸”的困难,中间大段都用来鼓吹美国领导力的式微,可正如之前评论里讲的,例证只挑对自己有利,有失偏颇。只举一例,Trump那饱受指责的孤立主义在这里竟然摇身一变成了与“战略收缩”步调一致的“洞见”,要这真是make America great again的良方,那大清帝国的统治就该延续至今了。
    另外楼上那位,你讲IR时不讲IE?对外经济政策的成败又受着国内经济形势的左右,中国要不是靠搞进出口贸易哪来的这么些“底气”,美帝独霸的这么些年还不也是因为有别国愿意买它东西,当然这也恰是他们TPP、TIPP谈判停滞不前的原因。金融危机之后振兴国内经济始终是各国大选的主旋律,排外或民族主义也不过是被低薪与高失业率激发出来的情绪罢了。具体到美国这边就是Trump说要带给白人工人肉吃,Clinton声称可以激发中小企业活力。至于中国的经济转型,看作者的头衔就知道不需要指望会有多少涉及。

  3. @FuryCelestial 人家在谈IR, 你在说Econ

  4. 现在谈中国领导世界还太遥远 再过30年就知晓了

  5. 作者夸大美国综合国力的领先优势衰退,却又完全不提中国最近的制造业衰退、地方债务高企、国进民退中小企业生存环境差等经济问题,以及党内权力高度集中于个人,失去党内有限民主带来的活力和集体领导制度维持的约束力可能造成的政治危机。同时,说到美国大选,指希拉里是战争贩子,可在美国,连共和党籍的国安专家都认为特朗普的当选会严重危害美国的国家安全,这位“最鲁莽的总统”会让整个世界都变得更加不安全和混乱。显然这种担忧是甚于对于希拉里的。 两两比较,作者却只挖掘能表达自己观点的事实和言论,忽略更为主流的看法,说此文“观点凌驾事实之上”一点不为过。顺带一提,此文有各种缺陷,但是对内地政治正确却高度贴合,能算得上是一篇优秀的propaganda

  6. 美国的国际影响力在衰退这是不争的事实,但是并不是美国国力在衰退;中国是以经济在影响世界格局,它的国力并不能和美国相抗衡,所以并不足以领导世界。