評論｜揭仲：舊課題、新挑戰：再論蔡英文政府的國防難題

日前，台灣國防部已將2018年國防預算送交立法院審議。與2017年由國民黨政府起草、民進黨政府修改調整的情況不同，2018年國防預算的編纂完全由蔡英文政府國安團隊一手擘劃，更能作為檢視蔡英文政府國防施政的依據。

去年5月13日，蔡英文就任中華民國首位女總統前夕，本人撰文《520後，蔡英文的五大國防課題》指出，蔡總統在就任後有五項亟待處理的國防課題，包括：一、國防預算是否達到GDP的3%，及能否「自研自製」高級教練機；二、軍售案與台美軍事交流；三、頒布「國家軍事戰略」等國防政策指導文件；四、是否繼續徵集義務役役男入營；五、勇固案與募兵制。本文擬以2018年國防預算的編列情形，與蔡總統就任後的國防施政作為切入點，檢討蔡政府對前述五項課題的推動情況。

一、國防預算不達標，高級教練機存隱憂

2016年總統大選前夕，民進黨智庫「新境界文教基金會」公布了《國防政策藍皮書》，當中第七號〈振興臺灣核心國防產業〉明白表示，若民進黨重返執政，會努力達成將國防預算恢復到GDP的3%。

根據行政院主計總處的預估，2018年台灣的名目GDP為17兆7881億（約5804億美元），GDP的3%為5336億。而2018年國防預算的歲出編列數為新台幣3318億元，僅為2018年預計GDP的1.9%，差額高達新台幣2018億元。即使把國防部主管三大非營業基金的支出也算進去，也只有3672億元，佔GDP的比例為2.06%，不足金額仍高達1664億元。在國家財政短期內難有起色的情況下，要想在2020年前將國防預算恢復到GDP的3%，就成為蔡英文政府「不可能的任務」。在國防預算編列不足，人事經費又必須優先滿足下，國防預算恐將呈現失衡、無效率的情況，變成大部分都是在支付人事費，卻沒有足夠經費改善武器裝備和強化訓練。

此外，馬英九政府原規劃自2017年起分年編列700億元預算，與國外廠商合作在台灣產製66架高級教練機，並規劃於2019年完成F-5E/F戰鬥機的汰換，2022年完成AT-3教練機的汰換。蔡英文就任後，改採由漢翔公司「自研自製」的方式執行，計劃期程也調整為2017年至2028年，並預定於2026年完成F-5E/F的汰換，較原計劃延後六至七年。目前F-5E/F是擔任飛行員從官校進入部隊前的轉換訓練任務，若 F-5E/F的機務狀況不佳，新進飛官的培訓工作就會受到不小影響，也會增加許多安全顧慮。因此，在這六至七年中，如何確保F-5E/F的機務狀況，避免肇生飛安問題，成為蔡政府要面對的新課題。

二、軍售案與台美軍事交流新挑戰

蔡英文就任總統迄今，在軍售案與台美雙邊軍事交流上，已有不錯的成果。馬英九總統任內向美國爭取多年未果，移交給蔡英文政府繼續交涉的重大軍售案，計有潛艦、F-16所用的AGM-154滑翔炸彈（JSOW）、AGM-158空對地距外飛彈（JASSM）、AGM-84H/K增程攻陸飛彈（SLAM-ER）、AGM-88高速反輻射飛彈（HARM），和P-3C所用的「智能水雷」等。其中，AGM-154滑翔炸彈與AGM-88高速反輻射飛彈，已於2017年6月30日獲得美行政部門同意出售。

至於潛艦，雖然美方尚未對「潛艦國造」案表態，卻已陸續釋出相關的潛艦用戰鬥系統給台軍現役的劍龍級潛艦。包括「MK－48 Mod6 AT重型魚雷」 （於2018年至2022年編列47億元採購第一批）、「劍龍級潛艦戰鬥系統提升案」（於2018年至2022年編列74億元），與馬政府時就已開始執行的「劍龍級潛艦電戰系統性能提升案」（於2016年至2020年編列3億元）和「潛射魚叉反艦飛彈」等。這些裝備雖然是用於提升台軍現役潛艦的性能，但由於美國官方已同意這些裝備的輸出許可，使日後台灣若啟動「潛艦國造」，應該就能援例取得同類型裝備的輸出許可，相當程度地降低了「潛艦國造」的風險。雙方技術人員也能藉由執行「性能提升案」，先行交換訊息。

在「潛艦國造」最關鍵的細部設計方面，雖然美方還未同意提供技術協助，但海軍在2018年的公開預算中首度編列經費，預備赴美參加「潛艦聯盟研討會」，以便就「潛艦作戰、安全、建造」等方面，與美國海軍「現役及退役領導階層」、工商與「潛艦製造商代表」等進行研討。這似乎顯示美國官方同意、最起碼不反對美國相關廠商就「潛艦國造」設計事宜與台灣接觸，後續發展值得關注。

另一方面，多年來台灣與美國雙邊軍事交流的重要指標──空軍飛行員至美國路克基地（Luke Air Force Base）的飛行訓練，本期將於2017年年底屆滿。不過，2018年的國防預算顯示台美已完成續約，因此空軍在2018年仍計劃派遣53名飛官前往路克基地受訓。不過，隨着路克基地未來將以F-35的訓練任務為主，台空軍的F-16飛訓任務勢將於短期內另覓新的落腳處，且空軍駐美的F-16機隊返台進行性能提升後，能否再回到美國，成為蔡英文政府對美軍事交流的新挑戰。

三、「國家軍事戰略」仍是謎

「四年期國防總檢討（QDR）」已在2017年3月16日正式向立法院提出並公布；但作為上游戰略指導文件的「國家軍事戰略」，國安會與國防部雖早已組成專案編組負責起草，卻並未如選前所承諾的，在總統就職10個月後對外公布。這使外界對蔡英文政府軍事戰略的了解，僅有「四年期國防總檢討」中所透露，但迄今仍語焉不詳的「防衛固守、重層嚇阻」。

四、義務役是否續徵？

國防部長馮世寬於2016年12月22日在立法院公開表示，「2018年將不再徵集1994年1月1日前出生的役男入營服役，義務役人員將於2018年底全數退伍離營」；馮部長還強調「這個決定絕對不會改變」。

然而，義務役人員於2018年底全數退伍離營後，國軍志願役官士兵的總數是否能滿足戰力需求，頗令人質疑！目前國軍總員額仍維持215000人，其中「編制員額」為196000人；國防部評估，至少要維持編制員額90%的人力才能滿足基本戰力需求，因此2018年年底時志願役官士兵的總數應維持在175000人左右。但2016年12月1日時，志願役官士兵總數僅144089人，能否在2018年年底將多達3萬人的缺口補齊，不無疑問。而下年度的國防部預算書也顯示，2018年志願役官士兵的「預算員額」只有162171人，不足人數達13000。

換言之，除非國軍在2018年年底前還有一波裁軍，或是將僅接受四個月訓練、能力堪慮的「軍事訓練役」役男硬拉到常備部隊「填空」，否則2018年底義務役人員全數離營後，在各常備部隊中勢必有不小的人力缺口。

義務役人員自2018年起不再進入軍中，衍生的另一個問題是基層軍官大鬧「人才荒」。在2017年5月時，國軍中、少尉軍官編制數為8771人，但志願役中、少尉軍官僅有4762人，不足數高達4009人；所幸還有義務役預官的人力挹注，才使基層軍官嚴重不足的情況稍微紓解（在2018年就有781人）。然而，等2018年底義務役人員全部離營後，若基層軍官人力嚴重缺乏的情形無法迅速改善，恐導致基層部隊戰力的空洞化。

因此，在2018年停止徵集義務役人員入營後，如何確保國軍人力──特別是基層軍官人力──不會出現大量缺口，成為蔡英文政府無可迴避的難題。

五、勇固案與募兵制何去何從

馬英九政府任內原計劃推動「勇固案」，進一步裁減軍力。國防部也在2015年底透過模式模擬，完成「相對最適兵力需求」的推估，並預計以五年時間，將軍隊總員額從215000人，減少為18至19萬人，但「勇固案」後來因立法院的反對而暫緩推動。蔡英文就任後，也依照2015年9月2日民進黨中常會的宣示，「在全面檢討戰略構想與兵力規模前，勇固案暫不實施」。

據了解，在蔡英文就任總統後不久，國安會與國防部就已開始對國軍戰略構想、兵力規模、兵力結構與組織調整等進行研討；部分項目如新設的「通資電軍指揮部」，中長程防空飛彈與空軍防炮部隊合併為「空軍防空指揮部」，與新成立「國防安全研究院」等，已經開始實施。但截至目前為止，蔡英文政府仍未完整說明其對未來兵力規模、兵力結構與組織調整的通盤規劃內容，尤其是最關鍵的地面部隊兵力與結構該如何調整等問題。

蔡英文政府在未說明軍隊兵力規模將如何調整的情況下，先是在「四年期國防總檢討」中宣示將「完備募兵制度」；又公開宣布自2018年起停止徵集義務役役男，使常備部隊確定自2019年起，將全數由志願役人員組成。這使得民進黨政府的規劃方案，在核心內容部分其實與馬英九政府並無顯著差異。

但台灣受限於人口總數，要長期維持175000人志願役部隊的難度極高，未來勢必會有不小的人力缺口，尤其是在基層幹部方面。且近年國防預算總額未能與志願役人數同步成長，已呈現失衡的情形。以2018年國防預算為例，編列數3318億元雖較2017年的增加101億元，但主要用於人事的「人員維持」預算卻高達1546億元，較2017年增加69億元，佔國防預算的比例高達47%。這使2018年用於武器採購與武器研發的「軍事投資」預算遭到排擠，編列數為882億元，雖然比2017年微增2億元，但與馬英九政府所編最後一年（2016）的「軍事投資」預算983億元相較，還是少了101億元。更令人擔憂的是，在未來數年國防預算恐難大幅成長的情況下，人事經費排擠「軍事投資」與「作業維持」經費的情形，非但難以改善，甚至可能更嚴重。

因此，如何在財政分配、國軍戰力需求、國軍組織結構與兵役制度間，找到最適方案，解決當前國軍所面臨的「預算既患寡、又患不均」和「部隊人力不足、基層戰力有空洞化之虞」等問題，以維持戰力、因應共軍日益增加的武力威脅，並適時向公眾說明相關戰略構想來爭取支持，就成為蔡英文總統任內最棘手的問題。

（揭仲，淡江大學國際事務與戰略研究所博士）

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