美國聯邦最高法院於2月20日週五以六比三的比數，判決特朗普第二任期至今絕大多數的關稅政策違法，未獲《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）授權。六名認定違法的法官中，包含三位自由派以及三位保守派，其中兩位是由特朗普於第一任期所任命。不過，絕大多數的現有關稅在幾個月內仍很可能借屍還魂。特朗普政府將先暫時用另一項法規維繫部分關稅，並藉著幾個月的過渡期間「補交作業」，用其他較複雜、條件限制較多的法規重建關稅高牆。

因此，從英國、日韓到台灣，已與美國達成協議的各國政府，現實上應該沒有太多重新議約的空間。也正是因為「不穩定」和「可能回到原點」，加上就連國內進口商已繳納的關稅如何退還都在未定之天，可能將纏訟許久，所以投資市場在此一判決出爐後反應冷淡，並未出現大漲趨勢。

相對地，這則判決的主要意義是在司法和政治的層面。此刻特朗普的關稅政策在最高法院失利，部分原因其實是因為他在第一任期「改造法院」太過成功。此次判決做成之後，特朗普在記者會上不只指控六名法官是「受境外利益驅使」、「不忠」、「不愛國」，還特別點名其中由他所任命的兩名法官「丟了他們家人的臉」。

然而，觀察判決理由不難發現，三名保守派法官之所以做此決定，一大考量是為了守住他們在最高法院的關鍵勝果；在拜登時期，六位保守派法官過去發展出一項憲政原則，大大限制拜登政府的權力；而到了此刻，其中三位希望保護保守派此一勝果，所以認為自己別無選擇，必須以相同的原則節制特朗普的權力。

特朗普政府還可「補交作業」，各國應不敢輕易撕毀既有協議

從經濟的角度來說，這個判決未必能真正改變什麼。

依照美國憲法，和平時期徵稅的權力屬於國會、而非總統，因此，總統調節關稅的權力必須得自國會的授權。但特朗普政府這一年來經常宣稱已得到《國際緊急經濟權力法》（通常簡稱IEEPA）授權，因此得以不經調查、單方面對任何國家的任何產業開徵關稅，稅率亦無限制。

而六位法官認為，IEEPA的文字僅授權總統在危機時「管制（…）進口」（regulate…importation），這幾個字不足以推論出國會已藉此授權總統開徵關稅，因此判決特朗普依IEEPA開徵的關稅違法。

IEEPA確實是特朗普最易上手的工具政策之一，相對地，其他的法規工具在程序、時程、稅率上有其規範。目前，最高法院判決IEEPA並未授權特朗普政府開徵關稅，但中長期而言，政府依然可以藉由其他的法規工具「補交作業」，補齊相關要求。

曾任美國貿易代表、國安會副顧問的弗羅曼（Michael Froman）評估，其他國家的政府「很可能不敢明確尋求廢止協議或重新議約，以免引來特朗普的怒火」，畢竟關稅稅率「多數最終很可能跟現在的標準差不多」。同理，許多產業代表已經與特朗普達成協議，此刻應會延續。弗羅曼舉例，比如各大藥廠協議調低售價交換關稅優惠，而此刻特朗普政府仍在進行對藥物進口的「232條調查」，在該調查收尾後，特朗普政府仍可回頭提高藥物產業的關稅稅率。

因此，比如英國商會（British Chambers of Commerce）主責貿易政策的貝恩（William Bain）就表示，這則判決「幾乎無助於澄清商業所面對的渾沌局面」。德國執政黨內的資深議員也向媒體表示，這則判決「不太可能促成更有秩序、更理性的合作」。

又比如，在台灣，台新新光金控首席經濟學家李鎮宇也在《財訊》雜誌上比喻：「這根本不是關稅退場，而是關稅武器即將升級前的換彈匣動作」。他警告，「台灣政府、朝野萬萬不要誤判。不要以為IEEPA被否決，我們就可以對美國食言，或對既有承諾打折。這樣的風險反而更大。當行政彈性工具被限縮，美國會更傾向啟動232或301這種正式程序……到那個階段，談判空間會更小，政治成本會更高。」

特朗普政府的Plan B：過渡期和中長期的法律工具

面對不利判決，特朗普政府顯然需要捲土重來，但具體而言，特朗普在短期和中長期各有什麼政策工具可用？比如弗羅曼提到的「232條調查」，或者李鎮宇提到的「301正式程序」，指的究竟是什麼？

智庫美國外交關係協會（Council on Foreign Relations）資深研究員馬納克（Inu Manak）的專文和財經媒體《彭博社》（Bloomberg）報導皆指出，在近幾個月的過渡期內，最可以直接使用的是所謂「122條」權力。事實上，白宮已經火速宣布動用此一法規，對全世界各國持續開徵10%、一體適用的關稅。總統可以單方面以「貿易失衡」為理由動用此一權力，不需要經過任何程序，但最高稅率只能來到15%，且在150天內會自動失效，除非國會決定予以展延。

這意味著，除非國會敢於在11月期中選舉前三個月積極贊成特朗普調高關稅，否則這只能是這個夏天的短期過渡措施。

接受《華盛頓郵報》採訪時，前美國貿易代表辦公室律師團隊成員柴爾德里斯（Patrick Childress）也評估「122條」是特朗普政府短期內最可能仰賴的法律工具。「因為這讓他們能夠快速作業，也有調高或調降關稅的彈性，又和IEEPA一樣是針對個別國家開徵關稅。」

利用過渡期，特朗普政府可以動員政府各部門依法展開調查，進而啟動不同的關稅規定。依照馬納克和《彭博社》的整理，至少包含四項法規，其中兩條是以產業為單位：「232條」權力授權總統基於國安理由開徵關稅，且稅率並無上限，亦無自動失效的限期，但開徵前必須經由商業部調查。與之類似，「201條」權力開徵關稅的理由是「傷害本國產業」，且依法須經國際貿易委員會正式調查；該條的稅率上限是50%，效期四年，但必須從第一年起開始遞減。在這兩條下，總統可以針對特定產業開徵關稅，並決定豁免特定國家，但不能以之威脅對某國「所有進口」開徵高昂關稅。

另外兩條法規，可能更符合特朗普政府「針對特定國家」開徵關稅的需求。「301條」權力授權總統基於「不公平」或「不合理」的貿易作為開徵關稅，稅率同樣無上限，效期也可長達四年，但開徵前必須經由貿易代表調查。目前，美國政府僅在面對中國時曾動用此一條文，但特朗普政府屢屢主張歐盟、英國對數位產業的管制構成不合理限制，或主張各國對美國肉品設有不公平壁壘，因此也不無擴張的可能。

與之類似，特朗普政府也可能動用百年前的「338條」權力，而且該條甚至未設有預先調查的程序規定，理論上可以隨時使用。不過，這個條文授權的最高稅率「僅」有50%，且由於法規陳舊且從未真正動用，所以法律上不確定性較高，特朗普政府截至目前為止並未透露可能使用此一法規。

判決的真正意義：三名保守派法官堅守先前勝果

相較於經濟貿易層面，這個判決的主要意義其實在於司法政治層面。

判決涉及的法律問題其實相對單純。依照憲法，和平時期總統調節關稅的權力必須得自國會的授權，這點就連白宮也不爭執。所以法律上的問題僅僅在於：特朗普政府是否可以宣稱，國會已經藉IEEPA授予其開徵關稅的權力？對三名保守派法官來說，要他們用這麼寬鬆的方式詮釋「管制進口」這幾個字，形同要求他們拆毀自己在拜登時期為保守派奠定的「重大問題判准」（Major Questions Doctrine）。

去年七月，端傳媒的分析文章已介紹這項判准，並說明其在關稅問題上為何很可能成為關鍵。如該文所述，最高法院要求拜登政府在面對「經濟或政治上的重要問題」時，行政部門的行動必須得到法條文字的明確授權，而不能仰賴「有歧義」的文字。比如，拜登政府曾利用避免傳染病擴散的法規，在疫情期間禁止房東驅離租客；援用空氣汙染的法規，管制發電廠的溫室氣體排放；乃至引用管制工作場所內有害物質的相關規定，在疫情期間要求雇主提供快速篩檢。

當年這些政策通通都被保守派法官打回票：即使法規文字已授權政府管制汙染氣體排放等，但法官們認為，由於防疫、能源的決定「正受到廣泛辯論」，而法律又沒有明確授權行政機關採行「要求雇主實施篩檢」、「關閉電廠」等手段，所以不能這樣運用既有法規。

面對此次關稅問題，如同主筆判決的首席大法官羅伯茨（John Roberts，台譯羅伯茲）所說：「政府也承認——甚至說是誇耀——依照IEEPA徵收的關稅將帶來驚人的經濟和政治後果」，「這樣的利害關係之大，讓其他重大問題相形見絀」。

三位保守派法官的意思很清楚：如果連基於防疫考量禁止房東驅離租客、要求雇主實施快篩等等都是「重大問題」，現在總統自己宣稱「我們國家是富裕還是貧窮」都取決於關稅，卻要回過頭來說關稅不屬於「重大問題」，根本說不過去。

三位自由派法官則維持立場一貫，持續反對「重大問題判准」。他們認為，根本不需要用到這麼嚴格的標準，只需用「通常的法律解釋方法就能得到相同的結果」。在自由派法官卡根（Elena Kagan）負責主筆的協同意見書中，他們其實同意三位保守派同僚對於法條文字的其他觀察：美國法規裡有數百次提及「管制」，但就連政府也講不出來，其他法規裡還有哪一條的「管制」包含授權課稅；在其他涉及關稅或其他課稅的法規裡，國會都明確使用「稅」、「關稅」、「附加費用」等詞彙，還會外加明確的程序性規範；在許多法規裡，國會同時授予「管制」和「課稅」的權力，而法條文字都將兩者分別明列。

由此可知，國會顯然無意藉IEEPA授權開徵關稅——這樣的解釋，根本不需要用到所謂「重大問題判准」的嚴格要求，只要知道美國法律中「徵稅」的權力必須獨立看待、不可能被「管制」一詞涵蓋即可。

剩餘三位保守派、包含一位特朗普任命的卡瓦諾（Brett Kavanaugh）法官論理就更為迂迴。他們仍想保留當年用以限制拜登的「重大問題判准」，卻試圖為特朗普的關稅政策找到例外的理由。他們的論理在保守派法官戈薩奇（Neil Gorsuch）提出的協同意見書中被逐點反駁：「涉及外交」不能作為「重大問題判准」的例外，不然當年拜登的「因應氣候變遷全球危機」、「防治全球傳染病」也都能說是涉及外交。至於「關稅是總統長期享有的權力」也不能讓關稅成為該判准的例外，因為國會自立憲以來都先將關稅政策訂定的權力握在手中，再決定於不同情況下該如何授權。的確，尼克遜總統在1971年確實曾引用類似法規開徵關稅，但這是半世紀以來的唯一案例，且最高法院並未認可其合法性，不能以之為權威解釋。

從司法的角度來說，這是特朗普政府重要的挫敗，是保守派三位法官將「鞏固勝果」的原則考量置於個案的政治考量之上，也意味著，特朗普政府未來在法院可能再次因類似的理由受挫。

接下來，包含特朗普是否有權開除聯準會成員，以及是否有權收緊憲法明文規定的「出生地公民原則」，這些關於總統權限的議題也都將是重要的戰場，保守派法官的內部歧見將再度成為關鍵。