區議會的成立，一般相信是港督麥理浩在1979年到北京見過鄧小平後，確知中國收回香港主權的決心，於是開始部署在香港推行局部的民主化。1981年推出的地方行政綠皮書，將原有的諮詢系統例如分區委員會制度和吸納地區居民組織領袖制度化，成立有選舉成分的地區諮詢組織。

80年代民主發展實驗室

這個背景對理解早期區議會的生態非常重要。首先，港英政府從來都強調區議會只是諮詢組織，是原有諮詢制度的延伸，而不是有實權的地方議會，九七後依然如是。第二，地區街坊保守勢力當年與港府關係良好，覺得這新增的「議員」名銜和權位是為自己而設，他們遂成為1980年代主要競逐力量。第三，由於1982年第一屆區議會的選舉權擴大至所有21歲以上的香港居民，雖然第一屆（1982）只有三分之一議席為民選（三分之一為官守，三分之一為委任），但在立法機關未有普選議席前，區議會選舉被視為民主發展的實驗室。

當年較「進步」的壓力團體社運分子，初期對參選頗多猶豫。社運界的主要疑忌是區議會民選成分甚少而沒有實際權力，懷疑這只是港英政府「行政吸納政治」的手段。馮檢基談及他1983年參選市政局時，不少壓力團體領袖都反對參選，理由是害怕被行政吸納。