吴霭仪：减低香港立法会法定人数，违宪不违宪？

【编者按】香港立法会《议事规则》修订案，主要为建制派为阻止议员拉布而提出。12月15日，在多名民主派议员被逐出会议厅的情况下，修订获得通过。民主派正商讨提请司法复核，建制派亦拟提请人大释法。更多关于《议事规则》修订的内容，请参阅我们早前的报导。

建制派议员提案修改《议事规则》，将立法会会议中“全体委员会”部分的程序的法定人数减至20人。由于立法会有一半议席由功能组别产生，建制派只要尽责出席会议，民主派便无法藉点人数造成流会而阻碍官方项目通过。减低法定人数，实在是方便建制派不必分配那么多人手留守议会。

然而，改变法定人数并非修改议事规则那么简单，问题是此一修改是否违反基本法，若违反，则修正案通过也属无效，将来在立法程序中会遭到议员挑战不够法定人数，因而无权通过法案。为避免这种情况发生，其实主席有责着议员先弄清楚，事至如今议员必须考虑清楚才投票。先前立法会主席取得的法律意见表示，“全体委员会”是立法会会议的一部分，第75（1）条所规定的法定人数（“不少于全体议员的二分之一”）同样适用。减低法定人数违宪。但建制派议员另寻法律意见，认为立法会有权自行修改，并不违宪。谁的意见可靠？

本人细阅过双方所得的法律意见，从法律观点看，我认为前者的立论正确，后者失诸欠缺全面，导致结论错误。读者可以从网上看到这三份意见书，自己判断。

基本法就75（1）条是这样的。“香港特别行政区立法会举行会议的法定人数为不少于全体议员的二分之一。”英文版为：“The quorum of the meeting of the Legislative Council of the HKSAR shall be not less than half of its members.”全体议员为数70，不少于二分之一即是不少于35人。

建制派的法律意见（注一）的主要论据，是将焦点放在“立法会 Legislative Council”一词；75（1）条所说的是“立法会”的会议的法定人数，并无明文提及“全体委员会”，所以75（1）条订立的法定人数不包括全体委员会。“全体委员会是立法会的一个委员会，委员会会议的法定人数由立法会自行规定。立法会的大大小小委员会很多，不可能都需要不少于全体议员的二分之一为法定人数。”

立法会主席所得的法律意见共两份（注二），两份意见的主要论据，均将焦点放在“立法会举行会议 the meeting of the Legislative Council”，两者皆认为，“全体委员会 Committee of the whole Council”的程序在立法会会议中进行，是立法会会议的一部分。立法会在立法程序中，回应运作的需要，随时宣布“立法会”成为“全委会”，又将“全委会”恢复为“立法会”，中间并无间断，是正式的立法程序的一部分，难以想像75（1）条的立法目的，是所订立的法定人数只适用于会议的一部分而不是整个立法会会议。

我认为，将“全体委员会”视为立法会的“委员会”系统的一部分，是毫无实际理据。“全体委员会”是为立法程序的需要而设，在立法会会议之外无独立存在，亦无独立运作。《议事规则》的“委员会”部分（M部），并不包括“全体委员会”；“全体委员会”只见于“法案的处理程序”（K部），是程序的一部份，只在立法会会议中发挥作用。事实上，全委会是立法程序的核心：法案的条文逐一纳入法案或删除于草案之外，或经修正之后纳入法案，二读只是通过法案的大原则，而三读则是通过经全委会通过的法案。关键在于75（1）条不能“斩件”理解，75（1）条的条文说的是“立法会会议的法定人数”而非“立法会的法定人数”。甚么是立法会会议，甚么包括在立法会会议的议程内，一目了然。

是以，正确的法律观点为何，十分清楚。然而，《议事规则》的修改一经通过，接著的立法程序便会按此而行。若法定人数变为20人的修订是违宪，假如在某条法案进入全委会阶段时有议员要点人数，而人数少于35，那么通过了的法例是否有效，便大成疑问，因为法律上当时人数未足以构成全委会。

据报导，已有市民在较早前入禀法院，提出司法复核，法庭如何处理尚未知，看来，因种种原因，赶不及为议员参考，负责任的议员，至少应给自己一个机会弄清楚。立法会主席在这种情况之下反而弄权催促，实在令人遗憾。

注一：意见书为前立法会法律顾问马耀添大律师及英国御用大律师Lord Pannick 2017 年1月6日所给予。

注二：立法会主席取得的两份意见书，前一份为英国御用大律师 Lord Lester 2014年6月30日给予，内容广泛，同时涉及“拉布”、“剪布”议题，其后一份为资深大律师何沛谦及张天任大律师所给予，专注讨论点算人数及法定人数议题。

（吴霭仪，前《明报》督印人、副总编辑，香港执业大律师，前法律界立法会议员，公民党党员）