后年改时代台湾人才危机:基层教师能安心作育英才吗?

2017年上路的教师年金制度,让校园里不少资深老师与新进教师都心事重重、士气低落,将眼光放远来看,这恐将让台湾的“人才荒”更加严峻......
2017年1月22日,在台北总统府前举行反年金改革请愿,示威者展示“全民遭殃”的标语。超过一万多名退休教师,警察,公务员和军人参加。
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2017年12月17日,军公教团体再次因为年金改革议题走上街头游行。这场堪称“2017年最后一场反年改抗争”的行动,并未吸引太多市民注目,毕竟这一年来,为了军公教年金改革议题,许多一生从未上街抗议的退休公职,在街头与警察冲突、追著总统蔡英文贴身陈情,甚至不惜阻挡世界大学运动会的选手进场,早已引来各式激烈的辩论与批评,到了年底,多数人对此议题早已疲乏,没有太大的讨论兴致。

另一方面,作为台湾经济发展基石的教育体制,在2017年走上了关键十字路口,让人才问题看来难见好转。牛津经济研究院在2012年发布的调查中曾预估,到2021年,台湾将面临全球最严峻的人才失衡。产业转型升级迟滞,难以提供专业人才所需要的薪资水平与竞争平台,让知识技术与创新能力开始丧失了源头活水,将会是恶性循环的起点。

在此时上路的年金改革,虽然试图平衡社会资源分配,却可能意外地让人才危机雪上加霜:因为“被年改”的群体中,包含教师。十万余小学、中学、大学教师深受冲击。许多资深老师为了多存老本、补足退休后财务缺口,选择延后退休;许多等待“转正”的非正式教师,眼见取得正式资格的希望越来越渺茫,有人选择坚持等待,有人选择认输改行。台湾的教育现场,总体士气低落。而他们正培养的,是目前仍在中、小学的“00后”与“10后”。三十年后的人才危机,会否由此埋下不利的种子?端传媒今、明两日推出台湾年度专题,仔细检视年改问题喧腾的背后,“动摇国本”的台湾人才缺口问题。

代理代课教师“扛屎缺” 打击教学士气

早晨七点多,秋阳探头,台北仍在半梦半醒之际,蒋文衡已走下楼梯,关上租屋处的大门。他走到巷口的超商买了一个三明治,边撕开包装,边走向公车站。他今年29岁,自研究所毕业后,已在台北市某高中做了两年的代理老师,教的是“公民教育”。

当八点十分的钟声响起,蒋文衡已备好上课所需,踏入今天的第一个课堂。每个星期,他要给两个年级、四个班级上17堂这样的公民课,还要带一个导师班,最多的时候一天排满5堂课。

“对于自己有兴趣的领域,有些学生是会花很多时间去理解的,当谈到这方面的话题时,他们常常会想要问我提供更深入的观点,有时候发生一些有争议的时事或新闻,他们也会要你表达意见”,对蒋文衡来说,“公民课”并不只是拿课本就能上课,而必须成为一个“万事通”,随时掌握最新时事动态、培养自己看待事情的角度,“作人老师嘛,不能只把它当一份工作”。

然而这就意味著彻底的忙碌。排课最满的一天里,蒋文衡下午上满三堂课,一堂课90分钟,中堂休息20分钟,直到下午五点下课。之后,蒋文衡必须再花时间处理课务相关杂事,直到五点半至六点,甚至更晚下班,一天的工作时数,是扎扎实实的十到十二小时。

如此沉重的工作负担,蒋文衡却处于长期不稳定就业的状态中。相较于正式老师可终身续聘,同样是招考入校的代理老师,最多却只能续聘三年,三年后必须重新招聘。而在代理老师之外,还有兼任的代课老师,他们领时薪、无年资、无加给,聘期不定,全看当初校方如何约定,无论口头或书面。在考上代理老师之前,蒋文衡已经做了四年的代课老师、跑了五间学校。

台湾的教育现场,充满高庶务劳动、高师生比、低薪资报酬的普遍状况。图为台北一所中学,高考学生准备考试情况。
台湾的教育现场,充满高庶务劳动、高师生比、低薪资报酬的普遍状况。图为台北一所中学,高考学生准备考试情况。

蒋文衡的状态,并非特例。在台湾的教育现场,因为教育经费短绌,有高达12%的教师员额,是以“一年一聘”的代理教师,甚至是“钟点计费”的代课教师来担当教学大任。这些代理、代课教师当中,绝大部分是通过正式师资培训,怀抱“教师梦”,等待学校开出正式工作岗位的年轻热血教师。

毕业于某教育大学、三十多岁的教师李妍君,因为喜欢与小孩子互动,毕业后回到家乡,在宜兰的国小担任代理老师。不料,三年还不到,这份工作便已经将她为人师的热诚消磨殆尽。身为一名代理老师,她说,内心最大的徬徨是“永远不知道下一年自己还能不能在这间学校”。

除了聘期不稳、收入低以外,李妍君表示,在校园里头,无论是代理老师或代课老师,往往是说话最没有份量、无法投票参与决策,却也肩负杂事最多,最常被交办工作的一群人。她回忆,当时每逢学校假日要办活动、开学时要做教室布置,大多是落在代理、代课老师身上,让代理老师除了平常工时长,连假日也碍于人情压力得去学校。

而这类指派工作浅规则,看的往往不是个别老师的专长,而是只要身分是校园里头的“过客”,就很容易落入“屎缺”。如李妍君认识一位同业,专长明明是体育,但因为是代理老师,被校长指派负责教小朋友画壁画。即使这位老师对美术一窍不通,却担心无法续聘,也只能硬著头皮上阵。她还听闻有学校只要出现学生特别难搞的“后母班”,当正式老师不愿负责,就会请代理老师接手。

李妍君认为,代理代课制度不仅扼杀的年轻老师的热忱,老师频频更换,对学生而言更不是好事。她进一步解释,通常一名老师接任一个班级,都需要几个月的适应期,了解个别学生家庭背景与学习状况。同时学生也得花时间适应不同老师的领导风格与教学方式。如果老师半年就换一次,等于才刚适应没多久又得重新归零。

青年教师就业不稳、资深教师养老不稳

青年教师身陷“不稳定就业”困境,无法专心教学。但对于即将退休的资深教师而言,令人烦恼的是“不确定养老”,虽然两者状态相异,却也是受年金改革所累、必须分神思考“后年改时代”该何去何从的的群体。

前金门大学校长李金振,自幼生长在战地古宁头。卸下校长职位后,他持续在金门大学任教。年资高达40年的他,直到今年2月才申请退休。

选在年金改革上路前后退休,其实不在李金振的生涯规划里头。他坦承,起初自己并不那么关心年改,当了一辈子的“军公教”,走过两岸关系紧张与早年物资缺乏年代,只要是配合国家政策,李金振一项秉持著“政府说该怎么样,那就怎么样”的顺从心态面对。

直到提出退休申请后,人事室告知他年改可能带来的影响,李金振这才惊讶发现:一个影响军公教人员退休保障甚钜、涉及人数也不少的年金改革方案,程序竟如此粗糙,受影响的当事人,似乎也缺乏反映意见的管道、没有抵抗的力量。

一个新世代的台湾学生,如果运气稍差,很有可能从六岁进入小学、乃至二十二岁离开大学,面对的都是无法完全专注教学、担心生活无著的老师。这对台湾未来的人才养成,无疑是重大的危机。

与中小学教师薪资结构相比,大学教授收入包含本薪与研究费,其中本薪所占比例较低、研究费比例较高。但因退休金的计算是以本薪作为基数,让一名任教30年退休的大学教授,退休金可能会从每年领9万多变成剩下6万多,退休金“被砍”的幅度,甚至比中小学教师还高。

年资40年的李金振粗估,年改上路后他的每月退休金至少短少约5万5000元。但他表示,包括自己在内的很多大学教授,并非真的因为退休金短少而不满,令他们难以接受的是整个决策过程缺乏沟通与尊重。李金振说,尽管政府宣称举办多场座谈会,但在未有共识的情况下,草案就轻率地送入立法院三读通过,这种任凭政府宰割的感觉,才让教师抗争不断,甚至让军公教连想要共体时艰的情操都消失殆尽。

他也补充,受到这几年经济不景气、劳工薪资待遇差影响,台湾公务员看似吃香喝辣高收入,实际上却长达十几年未曾调薪,与其它国家公务员薪酬体系相比更是相形见绌。

从台湾的小学、中学到大学,肩负教育大任的老师,许多人处于这样的“不稳定就业”与“不确定养老”中。年轻教师最大的期盼,就是等到“老老师”退休,空出正式员额,好让自己端上铁饭碗,安心备课教学,但这样的期盼,在年金改革之后,也越来越遥远:因为“老老师”担心自己养老无著,不愿退休,许多人表示,“以为会有一定的退休金,储蓄不够多,现在计划整个被打乱,我除了不退、做到65岁,没有别的选择!”

教育现场士气低落,从中小学老师到大学教授都出现惶恐不安的声音,这意味著:一个新世代的台湾学生,如果运气稍差,很有可能从六岁进入小学、乃至二十二岁离开大学,面对的都是无法完全专注教学、担心生活无著的老师。这对台湾未来的人才养成,无疑是重大的危机。

年金改革造成世代对立,和政策不区分新旧制有关?

这个让各级教师都不甚满意的年金改革方案,究竟长什么样子?在原本的制度下,教师的年金是本薪的12%,由老师个人提拨0.35%、政府提拨0.65%。年改上路,年金占本薪的比例提高到18%,等于一名老师原本每个月薪水会被扣3000到5000元,改完后增加成4000到8000元。若以政府提出的破产年限估算,保守来看,目前40岁以下的老师,有可能发生每个月提拨4000到8000元,退休后却领不到钱的窘境。

面对年改后的职场新局,不只年轻的代理老师徬徨犹豫,中层教师也同样不安。在台北市大湖国小任教二十多年的袁筱梅,因为父亲担任老师,亦立志继承父亲春风化雨的职志,在旧制联考时代,她认真苦读,以高分录取师院公费生,自22岁任教至今。袁筱梅的生活,说来与绝大多数教师无异,单纯而少问世事,每天忙著教育学生与照顾家庭。年金改革方案推出后,眼见自己生活将受到重大影响,她开始认真查资料、翻法条,试图厘清年金改革争议。

袁筱梅如数家珍地解释,目前现职老师是以民国85年为分界,分成新制、旧制两大类。所谓的旧制就是俗称的“18%”,几乎都老早已经退休。而目前教育现场中,新制教师所占比例高达九成。另外还有一类老师属于“跨新旧制”。举例来说,一名从民国80年开始任教的老师,年资会有5年旧制加上其余新制,因此前五年的年资就可享18%存款利率优惠。

何谓18%?

由于早年教师薪水被视为比起一般行业偏低,国民政府来台初期为了推动教育普及,产生大量师资需求,为了鼓励有为青年投身教职,政府利用国家预算全额给付教师退休金外,并额外承诺18%优惠利率。

袁筱梅分析,当年“18%”制度的产生,可说是一种“恩给制”,也可说是“薪资延迟给付”概念,“讲白话一点,就是当年政府无力按月付给老师合理薪水,因此承诺当老师们退休后,可以享有定存18%优惠利率作为补偿。”随著时代更迭,新制教师的薪资现在已符合一般大学生行情,因此才取消18%,将“恩给制”改为“储金制”,让新制教师自行缴交部分退休金,存入退抚基金中。

然而,袁筱梅认为,蔡政府在推动年改时,没有区分新、旧制,混在一起处理,让年轻老师误以为老老师领太多钱,以致年轻老师有可能领不到退休金,等于变相抹黑这群跨新、旧制的老老师,造成新、旧世代对立。也正是因为如此,年金改革引发的街头抗议,一波接著一波,不但让台北三不五时就必须封街改道,甚至险些让世界大学运动会开幕式无法顺利举行。

教师年金问题,牵动教育百年基业

全教总理事长张旭政也是国小老师。今年49岁的他,原本打算明年届满50岁时退休领月退。他估算,在年金改革前,原本每月薪水7万元的他,一个月退休金可领7万4000元。然而年改之后,假若他明年退休,一个月便领6万5000元,逐年调降到十年后,只剩下月领5万元。

过去,由于退休之后领得比在职薪水还高,大部份老师都会“时间到了就退”;现在,年金改革后,人人都想继续教到65岁。这让年轻代理老师更加绝望,不少人私下议论,“等不到这些老一代的退休,要不干脆改行算了?”基层教育现场,士气普遍低落,不少人甚至已经无心教学,准备改行。

台湾总统蔡英文政府自2017年年5月就职以来,就开始推进另一波年金改革方案,大大影响了国民教育第一线的老师们,退休金减砍,老老师延退、新老师难进,学校新陈代谢机制不良。
台湾总统蔡英文政府自2017年5月就职以来,就开始推进另一波年金改革方案,大大影响了国民教育第一线的老师们,退休金减砍,老老师延退、新老师难进,学校新陈代谢机制不良。

这不是退休金第一次牵动中小学的师生教学气氛。在年改施行的传闻沸沸汤汤的2015年,国民教育一线老师们就已经兴起一波抢退潮。面对少子化浪潮,教育部与校方顺著退休潮施行“多退少补”,亦即“鼓励退休,但不补新进,改以聘用代理或兼课教师”,这是代理教师、兼任教师人数增多的背景。然而这股退休潮在新政府确立了年改方针之后,又被“延退潮”取而代之。这代表著,年改的关键问题并不在于老师们在意愿上的接受与否,而是改革之后,会让他们为了拿较高的退休金而延迟退休。

“老老师退不去、新老师进不来”,形成了教育现场新陈代谢不良的恶性循环,也让国、高中教育现场出现难题。青春叛逆期的学生,呛骂老师、肢体冲突等事件三不五时便发生,而中小学老师一天上课八小时,下课后还要花时间备课,若年纪太大,体力难以负担。袁筱梅说,老老师虽然有经验,但体力毕竟不如年轻人,加上和学生间代沟严重,并不符合家长期待。

把时间花在学生身上,或自己的前途上?

作为代理教师,到底要把时间花在学生身上、还是花在自己的前途上?反过来说,考上的人难道都是那些很会读书考试、做备审资料,但真正花时间为学生付出、认真的老师却被刷掉?


然而,在当前的台湾教育现场,即便应该“有体力”与中学生周旋的年轻老师,恐怕有许多人也已为成为正式老师而筋疲力竭。代理教师每年暑假都会报考教甄,每年平均约花费一到三万不等的费用报名,这对低薪的青年教师来说,不啻是沉重的经济压力。而代理教师每天除了努力备课、批改作业、认真与学生互动外,为了考试,夜晚或周末还要苦读自修,万一没考上,工作就没著落。

“这实在是分身乏术。作为代理教师,到底要把时间花在学生身上、还是花在自己的前途上?反过来说,考上的人难道都是那些很会读书考试、做备审资料,但真正花时间为学生付出、认真的老师却被刷掉?”张颖萱的直白,道出了代理老师的无奈。以今年为例,公立高中开出一个缺,报考人数就涌入130人,其中却仅一人能成为正式老师。

张旭政预言,年改实施后,未来几年中小学几乎不再可能出现缺额,进而造成有志于投身教育的青年打退堂鼓,不仅相关师培机构招生难,未来师资品质更让人担心,“可以想见,中小学教育会有一段师培空窗期,台湾师资会出现断层,情况至少会延续十年左右”。

他表示,对于代课老师而言,工作处于不安定状态,今年教完明年不知道有没有工作。假如有幸被聘为正式教师,接下来几年又可能面临超额资遣问题。建议未来在教师任务调整上,可以利用政策引导,让资深老师授课节数减少,转型成为辅导新进教师工作,借此增加缺额与节数,给年轻老师留口饭吃。

对此,教育部师培司司长郑渊全表示,培育一名教师,平均需要至少五年时间,目前台湾的教师储备量是足够的,但考量许多储备教师毕业后几年,受限于大环境或个人因素决定转行不当老师,再加上各大学相关科技招生问题,教育部不可能中断师资培育脚步。

然而他也坦承,目前教育部核定一年幼教招生员额约1000名、小学约2000名,中学则有4000名。以教师资格考试通过率约5成多估算,中学部分确实培育过多师资,后续教育部也会与各师培大学好好讨论,缩减中学阶段师培名额,但不会让台湾师资出现断层。

光是老师们的“汰旧换新”并无法保证良好的教学,“汰差换好”才能真正确保教学品质。图为2016年1月,总统选举期间,学生正在过马路。
教师年金改革固然是社会转型过程中必须面对的难题,虽然“受教品质”难以量化,但老师们对生计、养老问题的忧虑,或许将为二、三十年后的台湾人才问题,带来全面性不利的影响。图为2016年1月,总统选举期间,学生正在过马路。

一位不愿具名的教育部资深官员表示,《师资培育法》自从1994年修正后,师资培育开始以“自费为主、公费为辅”,主要集中在偏远地区、原住民乡镇与离岛,一年约有300多名左右。由于公费生的运作方式是“先有需求才开缺”,因此假若地方县市政府与国教署高中职没有缺额,未来三五年内很有可能不会出现公费生。张旭政对此表示忧心,他认为,每个行业都需要优秀人才作为骨干,公费培育制度必须保持,才能吸引优秀人才进入教师职业,也许可以促进新进教师进入校园。

但是,资深官员对此深具信心,认为这个问题不会发生。因为公费有就业保障,录用学生通常成绩必须非常优秀,按未来政策方向而言,公费生制度不仅不会就此消失。该名官员更乐观预言,随著台湾交通便捷、偏乡生活机能提升,当偏乡越来越不偏,老师们愿意落地生根的机会也会越来越高。然而,这样的想法是否过度乐观,谁也说不准。

郑渊全则认为,偏乡地区的师资稳定必须与都市有不同思考方式。偏乡之所以缺老师,主要关键在于县市政府因为担心超额并校而不敢开出正式缺。《偏远地区学校教育发展条例》除了考虑延长公费生服务年限外,也考虑让偏乡代课老师不必每年重新招考,应改以“三年一聘”的制度,稳定偏乡师资,防止频繁流动。

“还是希望能当一个好老师”

年金什么的,只要符合分配正义,我其实不太在乎未来被砍掉一些。就算(年金)被砍吧,当老师仍是我觉得最适合、最想做,也最符合我的信仰的工作。


处理完课堂以外的杂务,窗外已是黄昏,盏盏街灯疲倦地缀著临暗的台北。蒋文衡背著包包,站在川流马路边等公车。为了省房租,蒋文衡居住在离学校约45分钟车程的新北市。今晚,他将如常外食打发掉晚餐,再回到住所。“现在的薪资勉强还可以在台北县市生活啦。而且,节省一点的话,扣掉房租和其他生活花费,我每个月还能存个五千到一万,还不错吧!”蒋文衡苦中作乐,不忘说笑话给自己打气。

“就算年改砍了我们未来的退休金吧,我为了老师这个志业,已经投入好多年的努力,若要放弃,我也不知道还能做什么了。总还是希望能当一个好老师吧。”当张颖萱被问到同样的问题时,怀有15周身孕的她也是这么回答:“年金什么的,只要符合分配正义,我其实不太在乎未来被砍掉一些。就算(年金)被砍吧,当老师仍是我觉得最适合、最想做,也最符合我的信仰的工作。”

在日渐恶劣的环境中,仍满怀“作育英才”的热忱与拼劲,如蒋文衡、张颍萱这样的基层教师,曾是台湾社会的基石,也是战后经济高度发展的基础条件。教师年金改革固然是社会转型过程中必须面对的难题,却未仔细关照改革衍生的各种连锁效应,让年轻的教育工作者没有安全感、难以完全专注于日常教学工作,或将大规模影响“00后”乃至“10后”学生的教育品质。虽然“受教品质”难以量化,但老师们对生计、养老问题的忧虑,或许将为二、三十年后的台湾人才问题,带来全面性不利的影响,无疑将是台湾政府解决棘手的年金改革之后,下一个必须面对的艰巨考验。

(蒋文衡、张颍萱、李妍君为化名)

读者评论 7

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  1. 由老師個人提撥0.35%、政府提撥0.65%。
    應為35%及65%?

  2. 政府年年財政赤字,退休金越來越少,還有誰願意從事教育事業?

  3. 感謝端每日提供如此深刻的文章。

  4. 真是很好的文章。

  5. 首先,人才流失是低薪與產業不升級造成的,就算教養出人才,環境不佳也留不住人。
    若從一般人的著眼點來看,文中案例在職是薪水七萬,退休不上班反而領七萬九,線上老師忙死也只領這些人的一半,再看一般勞工退休所得替代大約六成,相比之下就另人覺得不公平。
    但的確如文中所說,這是政府過去為了留才而做的承諾,政府當初應設專款支付,不能因此排擠後來老師的退休金與任用,也就不會有世代仇視的問題。