香港立法会游戏规则面临变天？魔鬼只藏在细节？

九七后20年，主宰香港立法会议事程序的一整套游戏规则，正面临一次最大规模的修改，修改的结果将在未来数天见分晓。

《香港特别行政区立法会议事规则》（议事规则），共有91大项和无数小项，详细规定主席、议员和各个委员会的议事方式，辩论空间和议会秩序。2017年10月，建制派提出修订这套游戏规则，民主派其后亦提出修订，最终批出49项进行合并辩论，其中最受争议的，是建制派议员廖长江为代表提出的24个修订案。从今天（14日）开始至下星期一，立法会大会将进行审议，待所有议员发言完毕，便会进入表决阶段。

过去两个月，民主派和建制派就此战火纷争连连。建制派宣称，这些建议是为了“杜绝拉布”，减少议会内耗，而民主派则反驳说，建制派是借此削弱立法会监督政府的权力，意图让有利政府和北京管控的拨款和条例草案更加容易通过。

这次修订到底想修什么？目的是什么？一旦修改成功，立法会又会变成什么样子？由于《议事规则》内容繁复，我们希望在这篇以简单问答方式，让读者明了整个脉络。

一、拉布是什么？能吃吗？

拉布（Filibuster, 台湾称费力把事拖）为议会策略之一，常见于各国大小议会，多为少数派所用，利用超长发言或其他拖延时间的方式，达到瘫痪议事、阻挠投票的效果，逼使多数派就具争议性议案作出让步，或直接拉倒议案。

二、为什么民主派就不能乖乖讨论和表决，搞什么拉布？

在立法会制度不完全民主（功能组别代表性不足，议席无法适当反映民意）的情况下，民主派作为议会长期少数，手握票数不足以否决具争议性议案，在建制派全面护航政府议案，且难以进行沟通和达成共识下，选择以拉布形式拖延或阻止。更多关于拉布正反论点分析可参阅端传媒早前评论。

三、所以一向就只有民主派在拉布？

不是，拉布非民主派专利。1999年底，立法会二读审议解散有民选成分的市政局及区域市政局，由于会议厅内建制派议员不足以通过草案，建制派联同时任政制及内地事务局局长孙明扬发起拉布，使议案当天无法表决，最终在翌日复会时表决通过。

2016年10月，立法会原安排5名早前宣誓无效的议员梁颂恒、游蕙祯及刘小丽等重新宣誓，建制派议员突然集体离场，立法会主席梁君彦随后宣布，由于法定人数不足，立法会休会，多人于是无法重新宣誓。

四、等等，议会是民意的代表，那民意怎么想？

香港中文大学香港亚太研究所公布一项在在2017年11月21至25日晚上进行的民意调查结果，50.8%的受访者原则上不支持立法会议员在一些具争议性的议题上拉布，只有14.0%的人表示支持这种做法，30.3%则表示“一半半”。

五、香港立法会的布，是怎么拉的？

●不断提问

（2009年，财委会审议高铁香港段工程拨款，泛民首次发动大规模拉布，主要策略是不断轮流发问，有议员1人提问超过20次）

●接力发言

●提出多项修正案

●多次点人数

（2012年，《立法会议席出缺安排议案》的条例草案二读，泛民提出1307项修订辩论，对于每项修订，泛民“拉布三子”黄毓民、陈伟业及梁国雄轮流发言15分钟，其他泛民议员避席，建制派三十多人则要齐集，避免出席人数不足而流会。期间，三人一见会议厅不足法定会议人数30人，即要求点人数，前后至少达13次。是日最终于傍晚再度因出席人数不足而宣布流会）

●休会待续议案动议

（昨日，就在立法会讨论修订《议事规则》期间，民主派议员陈志全提出休会动议，要求讨论日本政府至今仍未就南京大屠杀道歉一事）

总而言之，就是拖长会议时间，延后表决，制造流会机会。

六、拉布技术太厉害了？《议事规则》无法处理拉布？

现行《议事规则》长达116页，并包括两个附表，是1998年7月2日有第一届立法会根据《基本法》而制定的，详细规定议员如何提出质询、动议议案、提出法案，立法会的发言规则，怎么作出表决。

立法会设有议事规则委员会，定期开会检讨规则并作为修订，过去19年，曾在不同时期修订过合共50多条的规则；目前《议事规则》第92条指出，对其未有具体订明的程序，立法会主席有权决定。

前立法局主席黄宏发接受媒体访问时指出，如果问题是拉布，目前《议事规则》已经足够处理，并不需要任何修改，因为《议事规则》赋予主席权力和尺度去严格限制发言时间、合并一些修正案和在适当时间“划线”去付诸表决。

七、那么，为了对付拉布，《议事规则》想要怎么改？

建制派认为，《议事规则》存在“被滥用”的漏洞，以致泛民主派长期利用漏洞拉布，导致许多拨款和议案未能通过。廖长江议员动议的24项《议事规则》修订几乎都对准了目标：收窄辩论时间，减低流会机会。

有的没的，就不要聊这么多了：

●议员如提出休会待续议案，如主席认为属“滥用程序”，可安排不经辩论立即表决。

（现时，议员提出休会待续议案，主席必须安排辩论）

●主席拥有选择、合并或退回议员提出修订案的权力

（现时，主席对修订案的权力为执行上的惯例，没有明文注明）

●就缩短表决钟声进行辩论的安排，取消

（现时，议员可提出缩短表决钟声，并进行辩论）

●无预告提出的动议，需先获得主席同意

（现时，议员可提出无经预告的动议）

流会？没那么容易！

●减少法定全体委员会开会人数，20人就可以开会了

（现时，法定开会人数为全体议员数目的一半，35人）

●流会保险阀：全体委员会人数不足时，会议恢复为立法会大会，并再一次点算法定人数，若此时不足法定人数才流会

（现时，在立法会全体委员会阶段，若不足法定人数，将直接流会）

●真的流会了？没事，够人可立刻重开：主席可以决定同日稍后时间，或任何日子和时间复会

（现规定为必须安排另一日继续会议）

牵涉24个条目的修改，正如建制派所述，几乎都是针对拉布行为。当中，“主席”这个关键词出现了42次，而修例内容也显示，修例将让主席权力更大，在剪布与否的决定上，甚至是谁可以发言，谁不能的问题上，立法会主席有绝对的明文规定的权力。

八、谈到条文，总要说一说“魔鬼在细节”：上调呈请书门槛

草案建议修改第20（6）条，把提交呈请书的门槛从20名议员上调到全体议员的二分之一（35名）。

现时，立法会成员可向立法会主席提交呈请书，只要有不少于20名议员起立示意支持即可交付专责委员会处理。

呈请书的方式，曾多次用于调查政府官员的不当行为，例如调查前廉政专员汤显明涉贪、前特首梁振英与民建联周浩鼎涉嫌干预UGL专责委员会；到近日就港珠澳大桥超支及领展拆售物业事件，立法会民主派议员也分别提出呈请书，要求成立专责委员会调查，两项都获超过20人站立支持。

此类呈请多由非建制派议员提出，而他们的呈请多不获建制派支持，所以，一旦呈请书门槛提高，作为少数派的非建制议员，几乎再没可能成功让呈请书获得通过，无疑中，削弱立法会监督政府的能力。但建制派提出修订的廖长江则不认同，指即使提高门槛，呈请机制仍然存在，提出修订是因为部分呈请成为政治打压工具，如未来议员有好理由，亦可取得建制派支持提出呈请。

九、建制派为什么选择这个时间提出修订？

立法会采取分组点票，分为功能组别和地区直选，2016年立法会选举过后，建制派在功能组别中继续占多数议席（25:10），但在地区直选中，民主派则比建制派多三个议席（19:16），占多数。

然而，议员宣誓风波和及后的人大释法，导致6名议员失去议席，包括5名非建制派地区直选议员和一名功能组别议员，致使在两个组别当中，建制派都获得压倒性优势；假若这时候提出有利建制派的议案，将毫无悬念地获得通过，包括基本法第23条。

2017年10月，建制派向议事规则委员会提出，修订财委会及大会议事规则。民主派认为此举“乘人之危”，在被DQ议员仍未补选，他们所代表的16万市民声音仍未获得代表之时，试图在立法会通过一项扭转整个游戏规则的议案。

财委会主席、建制派议员陈健波在Facebook上指出，这就像足球比赛，“即使球员犯规，被红牌赶出场，波是不会停的，另一方球员也不会停止进攻，如果入波，你只能怪自己队员为何犯规”；而非建制派议员朱凯廸则在Facebook反驳：“现在不是民主派议员『犯规』被赶出场这么简单，而是足总在踢到半场才说要重新解释球例，说你之前唱国歌的时候不够庄重，所以要DQ你资格，如果没有人大释法，你想想香港法庭会否够胆取消18万选民授权的6位议员资格？”

十、这次大规模修改《议事规则》，违反《基本法》吗？

这次建制派提出的修订中，最受争议的是将全体委员会法定开会人数从35人（议员人数二分之一），降低至20人。

《基本法》第75条订明：“立法会举行会议的法定人数为不少于全体议员的二分之一。”民主派和社会各界均质疑此修订建议违反基本法，同时，立法会的法律顾问也认为这违法《基本法》。

对此，立法会主席梁君彦表示，虽然修订建议与立法会法律顾问意见不同，但“没有充分理据及资料显示，必然与《基本法》不一致”，决定交由立法会决定是否采纳建议。前律政司司长、基本法委员会副主任梁爱诗也坚持，修订没有违反《基本法》。

值得注意的是，早前民主派也曾就《议事规则》提出修订，包括主席需由地区直选以及由过去7年没有外国居留权的议员担任，以及由首席大法官监督议员宣誓等，但均被梁君彦以这些修订违反《基本法》或现行《议事规则》为由而否决。

此次修订若获通过，民主派将可能就此向香港法庭提出司法覆核；但有媒体报导引述消息指，假若提出司法覆核，人大可能就此进行释法。

十一、建制派的《议事规则》修订案假若通过，未来会如何？

林郑月娥和行政会议召集人陈智思等人均宣称，此次《议事规则》修订通过后，会带来一个“比较平和、有秩序”的立法会，以处理政府议案。

但民主派认为，此次修订如若通过，将降低议员就议案提出质询和修正案的空间，增加议员通过呈请设立调查官员的专责委员会的难度，大大削弱立法会监督政府职权和拨款的功能。

各界声音亦担心，这次《议事规则》的修订会令颇受争议的《国歌法》、涉及颠覆国家罪的23条立法等，在立法会上更容易获得通过。

根据目前立法程序，政府提出的议案、法案或修正案，只要获得立法会全体议员的过半数票即为通过，不需要分组点票。目前立法会64名议员中，建制派比民主派多18议席，即使明年3月立法会补选，民主派全胜，建制派仍占大多数议席。因此民主派只能在表决之前，透过提出修正案、发言辩论、点算法定人数等手法换取时间和争取民意支持，但这些手法，正正是此次《议事规则》修订所致力限制的。

行政长官林郑月娥则回应表示，将《议事规则》修订和23条立法扣上关系“完全不成立”。她强调，23条立法具有争议性，必须等待社会有一个比较适合理性讨论的环境时，才能履行23条立法的宪制责任。

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