跟瑞士专家聊聊：公投是不是“多数人暴政”？

英国脱欧公投结果出人意料，51.9%要求脱欧者战胜了48.1%留欧派，双方对立强烈。更戏剧性的是，两百多万人反悔，联名要求重新再投。除了对脱欧局势的关注，外界也开始议论：公投，这样的直接民主形式，将51%人的意志强加于49%，算不算“多数人暴政”？公投，未来能不能成为决定大事件的最好办法？

瑞士是全世界的公投“冠军”，每年要举行四、五次。任何众参两院通过的提案，异议者百日内凑齐五万个签名，就可付诸全民公投。集齐十万个签名，就有机会通过公投修改宪法。今年，瑞士公投否决2500瑞士法郎（约合两万港币）的无条件基本收入，世人哗然。

曾经担任瑞士苏黎世大学法学教授的安德鲁斯. 奥尔，现任Umbricht Attoneys律师事务所顾问，是瑞士乃至欧洲知名专家，擅长民主进程、联邦制、宪法裁决等领域。近年来，也担任蒙古及越南政府在民主转型中的顾问。

访谈中，奥尔一直强调公投形式的必要与程序正义，而公投结果无所谓“好或坏”。当我问及
“整体利益”，奥尔则挑战这个概念，在他看来，民主投票中亦无所谓“整体”，从来是不同个体对自身利益的选择，而“少数服从多数”则是保证这一形式持续的原则。

问：瑞士是全世界公投经验最丰富的国家，为什么瑞士从一开始就确定了公投为主要的民主形式？

答：瑞士大概从1813－1819年逐渐建立了不同的州（canton），公投形式，先是从各个州开始，逐渐上升到联邦层面。我想说的是，这决不是什么“历史的选择”，自然的结果，期间经过了非常困难的斗争。 不同州之间就怎样订立宪法，包括确认公投形式，进行斗争，甚至内战（注：天主教徒与新教徒之间），才逐渐才确认了瑞士今天的民主 形式。那些要求民主的人必须去争取，权利并不是天上掉下来的。

问：现在回过头看，公投仍然是最好的选择吗？

答：

民主是单行道，回不了头。我们现在走到了公投决定大部分事务这一步，就不可能再倒退。

假设我们今天说不再公投了，那么这件事情也必须通过公投来决定——要求人民自己交出权利，几乎是不可能的，所以回不了头。

民主是关于做决定，而人民决定他们要什么权利或者放弃什么权利。今天，我们发现民主是对抗很多问题的最好途径，如腐败，如官僚，又如黑帮组织。这正是为什么许多国家向瑞士学习民主经验。

问：有一种说法，公投这种形式只适合“小国寡民”，而且是相对富裕、公民素质比较高的地方？

答：不，绝对不是这样的。瑞士在19世纪决定公投的时候，根本不富裕，当时瑞士人不过是山里的部落，根本谈不上什么公民素质。在我看来，民主跟发展阶段也没什么关系。要说瑞士“寡民”，当时也许是的，但这也不是必须的，看看美国加利福尼亚州，那里人口达到3880万，照样经常举行公投。（注：今年11月加州将举行18项公投，内容林林总总，从削减处方药到废除死刑、香烟税、娱乐用大麻合法化等等。）如果能够有效组织，我看不出为什么民主选举、公投这些形式不能适用于人口众多的地方。

问：可是，英国公投离开欧盟，这个结果已经对经济造成损害。考虑到脱欧带来的不确定性，金融信誉评级公司穆迪将英国信用评级降为“负面”。而投票结果出来之后，不少英国人后悔，要求重新再投。这些是否说明人民有时候并不清楚自己要什么？

答：不，人民有权决定自己要什么，他们非常清楚自己要什么。政府需要指引，而人民其实是不需要的。

人民说“是”或者“否”，完全按照自己的喜好——不管是睿智的，或者愚蠢的选择。

人民当然也有权后悔——英国政府否决不准再次公投是另一回事——在瑞士，我们也经常就同一议题，反复投票，要不是这样，瑞士女性到现在都不能投票呢。从1912年到 1971年，瑞士三次公投才最终决定妇女有投票权，前两次都遭到否定，最后一次支持女性投票权的终于占了大多数。

民主并不一定高效。民主是花时间的，花钱的，甚至不容易获得政府的支持。但最终它体现了人民要什么。没有更好的办法。瑞士的许多公投结果，恐怕都不是政府想看到的。英国这次脱欧公投结果，也不是卡梅伦政府乐见的。

问：那你是不是说，当大多数人通过公投，选择了一个最终损害大家利益的事情，那也是民主应该有的？

答：谁决定哪个结果对人民有利或者不利呢？人民自己，而不是政府。也不是精英知识分子。即便最后精英知识分子认为公投结果伤害了经济，那也只能接受。

问：当我们说“人民”，但“人民”不是一致意见的。为什么51%的人可以决定49%的人要什么？知识分子与贩夫走卒一人一票，但公投出来的结果，未必有利整体社会，怎么办？

答：“少数服从多数”是民主的关键。你总要找出一种方式，来决定谁输谁赢。当然，在一些国家，这个“多数”，需要合乎某种准绳，比如投票率必须超过50%，而其中有效投票又须合乎一定要求——但实际上，这些都是民主的“儿童病”。一些地方公投经验不足，实行之初，做出这些规定都是把选民看成小孩子。实际上不需要这些规定。如果大多数人不出来投票，导致投票率低，那也是他们的选择。

问：如果最终结果是51%对49%，人们常常认为这体现了“社会严重分化”，通过公投表达这种意见，甚至可能加剧这种分化？

答：就某一个议题公投，会得出社会上截然相反的声音。但如果经常公投，就会发现，持不同声音的不总是同一批人。不同意A议题的人，可能拥护B议题，就C议题公投，相互竞争的阵营又是两批人。

所谓“分化”总是存在的，但分化的人群不是固定的，这只有经常公投才会发现。如果你综合多场公投结果，看到的社会并不是“分化的”，而是充分表达意见的。“51%对49%”并不可怕。

问：卡扎菲就认为“51％战胜49%”不公正，不是真正的民主，从而发明了利比亚特色的“直接民主”……

答：卡扎菲所做跟民主没有关系。他是假装使用“民主”的概念，实际上最终都是他决定。没有法律约束的民主是假的，民主不光是投票。

问：公投会被操纵吗？

答：当然有这个可能。这次卡梅伦希望打击党内敌人发起了公投，但公投过程是透明的，程序是公正的，不能说“被操纵”。问题是，在这个时间点上，英国人的情绪被激发出来，他们的不满在公投中爆发出来。

问：在瑞士历史上，有没有哪次公投结果，经过时间检验之后，发现大多数人做出了错误的决定？

答：有利或者不利，取决于你持左派或者右派观点，又取决于从哪一个时间点看。从今天很难去判断19世纪的某一次公投，某一个决定是好是坏。

问：人民会做出愚蠢的决定吗，比如战争？

答：这种情况发生过。巴尔干半岛战争时，克罗地亚的公投，虽然不是直接决定开战，也是通过公投走向独立，成了战争的导火索。 （注：1990-1992年包括克罗地亚在内、原南斯拉夫成员国纷纷通过公投，走向独立，最终战争爆发。）可问题是，如果只是由议会或者政府决定，难道一定比大众更英明吗？人民的决定没有所谓对错，那是他们的权利。

问：那么，谁有公投的权利呢？现在世界上越来越多要求独立或者分离的声音，比如苏格兰举行了是否离开英国的公投，西班牙也有加泰罗尼亚要求独立等等。这些独立要求都可以通过公投实现吗？

答：这是一个非常困难的问题。实际上，公投不能够随随便便组织，应该根据当地法律规定来筹划。比如，瑞士宪法规定，集满一定数量的签名就可以要求公投。投票之前必须进行充分咨询，用来投票的问题必须正确，不得误导。

问：您说的法律指国际间法律，还是当地法律？

答：当地法律。所在国家的法律。

问：这么说的话，实际上一些要求独立或者分离的运动是没有机会合法公投的？

答：是的，必须先争取修改当地法律，之后才能酌情组织公投。

问：最后一个问题，当然，民主转型也可以是今后我们再聊的话题——蒙古与越南政府在考虑民主化的进程中，最大的困难是什么？

答：蒙古自认跟瑞士非常相似，夹在强悍的大国中间，所以非常有兴趣向瑞士学习。大约三年前，越南政府组织国际专家，包括我，澳大利亚美国学者等等，进行非常热烈的讨论。这些希望实现民主转型的政权，都想获得多一定合法性，但又不想失去控制。