跟瑞士专家聊聊:公投是不是“多数人暴政”?

奥尔教授认为,所谓“51%对49%”加剧社会分化,只因公投次数太少。
瑞士苏黎世大学法学教授安德鲁斯. 奥尔。
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英国脱欧公投结果出人意料,51.9%要求脱欧者战胜了48.1%留欧派,双方对立强烈。更戏剧性的是,两百多万人反悔,联名要求重新再投。除了对脱欧局势的关注,外界也开始议论:公投,这样的直接民主形式,将51%人的意志强加于49%,算不算“多数人暴政”?公投,未来能不能成为决定大事件的最好办法?

瑞士是全世界的公投“冠军”,每年要举行四、五次。任何众参两院通过的提案,异议者百日内凑齐五万个签名,就可付诸全民公投。集齐十万个签名,就有机会通过公投修改宪法。今年,瑞士公投否决2500瑞士法郎(约合两万港币)的无条件基本收入,世人哗然。

曾经担任瑞士苏黎世大学法学教授的安德鲁斯. 奥尔,现任Umbricht Attoneys律师事务所顾问,是瑞士乃至欧洲知名专家,擅长民主进程、联邦制、宪法裁决等领域。近年来,也担任蒙古及越南政府在民主转型中的顾问。

访谈中,奥尔一直强调公投形式的必要与程序正义,而公投结果无所谓“好或坏”。当我问及
“整体利益”,奥尔则挑战这个概念,在他看来,民主投票中亦无所谓“整体”,从来是不同个体对自身利益的选择,而“少数服从多数”则是保证这一形式持续的原则。

瑞士苏黎世大学法学教授安德鲁斯. 奥尔。
瑞士苏黎世大学法学教授安德鲁斯·奥尔。

问:瑞士是全世界公投经验最丰富的国家,为什么瑞士从一开始就确定了公投为主要的民主形式?

答:瑞士大概从1813-1819年逐渐建立了不同的州(canton),公投形式,先是从各个州开始,逐渐上升到联邦层面。我想说的是,这决不是什么“历史的选择”,自然的结果,期间经过了非常困难的斗争。 不同州之间就怎样订立宪法,包括确认公投形式,进行斗争,甚至内战(注:天主教徒与新教徒之间),才逐渐才确认了瑞士今天的民主 形式。那些要求民主的人必须去争取,权利并不是天上掉下来的。

问:现在回过头看,公投仍然是最好的选择吗?

答:

民主是单行道,回不了头。我们现在走到了公投决定大部分事务这一步,就不可能再倒退。

假设我们今天说不再公投了,那么这件事情也必须通过公投来决定——要求人民自己交出权利,几乎是不可能的,所以回不了头。

民主是关于做决定,而人民决定他们要什么权利或者放弃什么权利。今天,我们发现民主是对抗很多问题的最好途径,如腐败,如官僚,又如黑帮组织。这正是为什么许多国家向瑞士学习民主经验。

问:有一种说法,公投这种形式只适合“小国寡民”,而且是相对富裕、公民素质比较高的地方?

答:不,绝对不是这样的。瑞士在19世纪决定公投的时候,根本不富裕,当时瑞士人不过是山里的部落,根本谈不上什么公民素质。在我看来,民主跟发展阶段也没什么关系。要说瑞士“寡民”,当时也许是的,但这也不是必须的,看看美国加利福尼亚州,那里人口达到3880万,照样经常举行公投。(注:今年11月加州将举行18项公投,内容林林总总,从削减处方药到废除死刑、香烟税、娱乐用大麻合法化等等。)如果能够有效组织,我看不出为什么民主选举、公投这些形式不能适用于人口众多的地方。

问:可是,英国公投离开欧盟,这个结果已经对经济造成损害。考虑到脱欧带来的不确定性,金融信誉评级公司穆迪将英国信用评级降为“负面”。而投票结果出来之后,不少英国人后悔,要求重新再投。这些是否说明人民有时候并不清楚自己要什么?

答:不,人民有权决定自己要什么,他们非常清楚自己要什么。政府需要指引,而人民其实是不需要的。

人民说“是”或者“否”,完全按照自己的喜好——不管是睿智的,或者愚蠢的选择。

人民当然也有权后悔——英国政府否决不准再次公投是另一回事——在瑞士,我们也经常就同一议题,反复投票,要不是这样,瑞士女性到现在都不能投票呢。从1912年到 1971年,瑞士三次公投才最终决定妇女有投票权,前两次都遭到否定,最后一次支持女性投票权的终于占了大多数。

民主并不一定高效。民主是花时间的,花钱的,甚至不容易获得政府的支持。但最终它体现了人民要什么。没有更好的办法。瑞士的许多公投结果,恐怕都不是政府想看到的。英国这次脱欧公投结果,也不是卡梅伦政府乐见的。

问:那你是不是说,当大多数人通过公投,选择了一个最终损害大家利益的事情,那也是民主应该有的?

答:谁决定哪个结果对人民有利或者不利呢?人民自己,而不是政府。也不是精英知识分子。即便最后精英知识分子认为公投结果伤害了经济,那也只能接受。

民众拿着一件“我爱欧盟”的示威道具。
民众拿着一件“我爱欧盟”的示威道具。

问:当我们说“人民”,但“人民”不是一致意见的。为什么51%的人可以决定49%的人要什么?知识分子与贩夫走卒一人一票,但公投出来的结果,未必有利整体社会,怎么办?

答:“少数服从多数”是民主的关键。你总要找出一种方式,来决定谁输谁赢。当然,在一些国家,这个“多数”,需要合乎某种准绳,比如投票率必须超过50%,而其中有效投票又须合乎一定要求——但实际上,这些都是民主的“儿童病”。一些地方公投经验不足,实行之初,做出这些规定都是把选民看成小孩子。实际上不需要这些规定。如果大多数人不出来投票,导致投票率低,那也是他们的选择。

问:如果最终结果是51%对49%,人们常常认为这体现了“社会严重分化”,通过公投表达这种意见,甚至可能加剧这种分化?

答:就某一个议题公投,会得出社会上截然相反的声音。但如果经常公投,就会发现,持不同声音的不总是同一批人。不同意A议题的人,可能拥护B议题,就C议题公投,相互竞争的阵营又是两批人。

所谓“分化”总是存在的,但分化的人群不是固定的,这只有经常公投才会发现。如果你综合多场公投结果,看到的社会并不是“分化的”,而是充分表达意见的。“51%对49%”并不可怕。

问:卡扎菲就认为“51%战胜49%”不公正,不是真正的民主,从而发明了利比亚特色的“直接民主”……

答:卡扎菲所做跟民主没有关系。他是假装使用“民主”的概念,实际上最终都是他决定。没有法律约束的民主是假的,民主不光是投票。

问:公投会被操纵吗?

答:当然有这个可能。这次卡梅伦希望打击党内敌人发起了公投,但公投过程是透明的,程序是公正的,不能说“被操纵”。问题是,在这个时间点上,英国人的情绪被激发出来,他们的不满在公投中爆发出来。

问:在瑞士历史上,有没有哪次公投结果,经过时间检验之后,发现大多数人做出了错误的决定?

答:有利或者不利,取决于你持左派或者右派观点,又取决于从哪一个时间点看。从今天很难去判断19世纪的某一次公投,某一个决定是好是坏。

问:人民会做出愚蠢的决定吗,比如战争?

答:这种情况发生过。巴尔干半岛战争时,克罗地亚的公投,虽然不是直接决定开战,也是通过公投走向独立,成了战争的导火索。 (注:1990-1992年包括克罗地亚在内、原南斯拉夫成员国纷纷通过公投,走向独立,最终战争爆发。)可问题是,如果只是由议会或者政府决定,难道一定比大众更英明吗?人民的决定没有所谓对错,那是他们的权利。

问:那么,谁有公投的权利呢?现在世界上越来越多要求独立或者分离的声音,比如苏格兰举行了是否离开英国的公投,西班牙也有加泰罗尼亚要求独立等等。这些独立要求都可以通过公投实现吗?

答:这是一个非常困难的问题。实际上,公投不能够随随便便组织,应该根据当地法律规定来筹划。比如,瑞士宪法规定,集满一定数量的签名就可以要求公投。投票之前必须进行充分咨询,用来投票的问题必须正确,不得误导。

问:您说的法律指国际间法律,还是当地法律?

答:当地法律。所在国家的法律。

问:这么说的话,实际上一些要求独立或者分离的运动是没有机会合法公投的?

答:是的,必须先争取修改当地法律,之后才能酌情组织公投。

问:最后一个问题,当然,民主转型也可以是今后我们再聊的话题——蒙古与越南政府在考虑民主化的进程中,最大的困难是什么?

答:蒙古自认跟瑞士非常相似,夹在强悍的大国中间,所以非常有兴趣向瑞士学习。大约三年前,越南政府组织国际专家,包括我,澳大利亚美国学者等等,进行非常热烈的讨论。这些希望实现民主转型的政权,都想获得多一定合法性,但又不想失去控制。

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读者评论 2

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  1. 按照本文說法,藉由公投,人民(包括有時並不樂見其成果的政府)在作出決定之後承擔後果(人民)並努力收拾問題(政府),並非不負責任之舉。爭點在於,實行公投的國家及其政府是否能確切「執行」公投呈現之意志及決定,或者只是一場遊戲博弈,後續動作就是民主化程度的高低。

  2. 公投是民主的,即使走向毁灭,程序也是民主的,结果不重要。民主是一种信仰也是一种游戏规则,本身并不一定带来好或坏。把判断交给人民,谁都不用负责。