评论|万毓泽:台湾推动“参与式预算”的反省与前瞻

本文将初步分类整理台湾案例,指出这套制度在台湾已经或可能遇到的问题,最后提出对推动参与式预算的十点战略思考。
柯文哲及其幕僚在2014年竞选台北市长时,首次提出了「参与式预算」政见,宣称要「让市民参与预算的提案及审查」。

我对“参与式预算”的兴趣最早始于2005至06年,当时还是博士生,距今刚好十年。当时我在一篇文字中,讨论到参与式民主与社会运动的关系:

“我认为必须要有‘传统’的社会运动作为后盾,才能‘参与式民主’朝向逼近‘透过参与进行培力’(empowerment through participation)的方向发展。如巴西南大河州的首府愉港(Porto Alegre)自1989年起推动的‘参与式预算’,就不是由中央的执政集团‘施舍’而来,而是透过经年累月的社会运动、地方组织网络、进步政党(工人党)与进步政治团体(如工人党内部的左翼派别‘社会主义民主’)共同推动而成 ……”

我一直关注拉丁美洲的左翼政治,自然会注意到,首先在巴西愉港出现的“参与式预算”。我后来陆续做了一些研究,并在2013年的“巷仔口社会学”写了《“参与式预算”的兴衰浮沉:巴西愉港的故事》一文。该文是台湾第一篇讨论参与式预算的文章,其改写版本《巴西愉港的参与式预算:神话与现实》亦收于郑丽君编,《参与式预算:咱的预算,咱来决定》一书。

参与式预算在国际上已经推动了20年,台湾的脚步一直没跟上,但我在2013年写那篇文章时,其实没想到,这种都市治理或民主创新(democratic innovation)模式竟会在短期内引进台湾,甚至成为显学。

这要拜柯文哲及其幕僚所赐,他在2014年竞选台北市长时,首次提出了“参与式预算”政见,宣称要“让市民参与预算的提案及审查”;连胜文阵营随后也跟进。柯文哲上台后,除了台北市以外,新北市、台中市、高雄市、中央的文化部等,都陆续展开零星的参与式预算实验,目前已累积了一些经验,足以让我们初步反省,并思考未来的推动策略及方向。

本文将对台湾案例做初步的分类整理,指出这套制度在台湾已经或可能遇到的问题,最后提出我对推动参与式预算的十点“战略思考”。

缤纷的台湾经验

台湾目前推动的参与式预算,大致可循发起者的角色,分为“县市议员工程建议款”与“行政部门推动”两种模式:

模式一:县市议员工程建议款

我将这种模式称为“芝加哥模式”,因为芝加哥正是从2009年起,由该市49区的民主党市议员Joe Moore提供其“工程分配款”(discretionary fund)(约130万美元)来推动参与式预算。这种模式,是由议员拿出一定比例的工程建议款(配合款),在行政部门的协助下,交由地方居民提案、审议、投票,再由议员提出,行政部门执行。

这种模式最主要的好处是:由于议员运用的是自己的建议款,故不易产生由行政部门推动时较容易出现的府会冲突;且众所周知,这笔款项过去经常沦为议员绑桩、固桩的“私房钱”,而“参与式预算”能使其运用更具公共性与正当性。要注意的是,这种模式虽然是由议员推动,但行政部门的角色依然重要,例如各局处必须协助改善市民的提案,落实提案的公共性、合法性及可行性。

2015年 5月到 8月间,新北市国民党籍市议员陈仪君便循这种模式,释出部分工程建议款,交由新店区达观里的里民提案投票。但由于其他县市不见得有这笔款项,因此不是每个县市都适用。此外,这种模式需要行政部门的高度支持,包括资源、人力、法规等各方面的协助,因此也可能涉及政治角力问题。比如说,假如新北市有非国民党籍的议员决定跟进,行政部门是否能提供同等规格的支援?

无论如何,在颇具争议的“工程建议款”还存在的县市,若有议员愿意将这笔钱交由民众,以透明、审议的方式规划运用,我认为值得鼓励。

模式二、行政部门推动

这种模式,又能分为“地方政府全面推动”跟“个别部会与局处推动”两种层级。

以地方政府推动的作法,大致上是开放各辖区民众提案,根据提案性质交由相关的局处评估并协助改善,经民众审议及投票后,再纳入当年度预算或下一年度的概算。其优点是对提案类型的设限小(可能只有经费上限、必须符合法令及政策规划方向等基本要求),可鼓励市民发挥创意。但有两个限制:首先,这类提案必然涉及各局处业务,若局处间协调不足、资讯有落差,或基层公务员不了解参与式预算的基本原理,便可能产生抱怨冲突,使推动效率打折。其次、这种模式虽开放市民提案,但若缺乏民间培力机制,将难以提高市民的提案意愿及提案品质。

因此,行政部门还必须结合既有的民间力量,组织培训一般市民及公务员。目前台北市民政局正往这个方向推动,在各辖区举办初阶培训课程,各区公所的经建课也已正式将参与式预算纳入业务范围。
由个别部会或局处推动的做法,是其将自己的一部分业务,纳入公民参与的机制,将一部分预算额度或计划交由(特定地区或特定类型的)市民提案、审议、投票。目前包括文化部、新北市的经发局与劳工局、台中市都发局、高雄市研考会均循此道。

其优点是冲击较小,可让各部会或局处结合既有的业务(如社造、就业、节能、交通等)来推动,也可使一部分原本缺乏民众参与的补助、委办案纳入公民的参与。但这种模式仍必须重视“民间培力”,而不是只强调形式上的市民“提案”和“投票”,却忽略了更重要的组织、教育及审议。

以新北市为例,经发局在2015年下半年开始推动“节电参与式预算”,委托两个执行团队(永和社大、卢荻社大)至民间宣传、组织及培力,协助市民形成提案及审议、投票,再由公部门的委办单位执行票选出的方案,但提案人与社大有权参与执行。文化部、新北市劳工局、台中市都发局、高雄市研考会也以类似的方式,委托了学者团队推动“推展公民审议及参与式预算实验计划”、“身心障碍者就业促进方案参与式预算”、“中区参与式预算”、“哈玛星2017生态交通盛典公民参与暨培力计划”等等。这些经验初步分类请见表一

表一。资料来源:作者整理。图:端传媒设计部
表一。资料来源:作者整理。

实践至今的主要挑战

推动参与式预算至今,已经可以辨识出一些常见问题:

一、地方民代、里邻系统应该扮演什么角色?

新店区达观里的参与式预算几乎全靠里长宣传动员,而且成效不错,主因是该里长有民主理念,且年轻有冲劲。但我认为应该避免过分依赖里长,因为一来,里长往往事务繁忙,很难期待所有里长都能高度投入;二来,里长的动员可能复制既有的政治及人际网络,如果该地里长与社区发展协会有潜在的冲突角力,就更不能只依赖里长。

我认为,民代及里长的角色应是协助推动参与式预算、鼓励市民参与,但最好不要开放民代及里长提案(但当然可以协助市民提案,也可以参与讨论),因为他们本身已经有许多争取经费的管道。参与式预算应该成为对一般市民进行培力的机制,而不是受民代、里长或地方头人支配。

二、如何进行民间组织动员及培训?

首先,我们必须透过更有效的宣传及动员组织工作,让更广泛的市民及弱势群体有机会接触资讯、参与讨论。因此,要灵活利用网路媒介(针对年轻族群)、实体文宣、不同语言版本的文宣(针对新移民)。

其次,要把“培力”(而不只是宣传)当成政策重点。要做到这点,就必须积极开发民间的协力伙伴(如社区大学、民间团体、社区工作者),进行公私部门的协作,而不是把责任丢给各区公所或“厂商”。我们还必须设法在高中公民课及大学通识课中安排相关课程,开发对公民参与、民主审议有热情的高中及大学老师,建立人才资料库,成为长期的合作伙伴。

三、如何评估参与式预算的成败?

我们首先必须需先思考何谓“成功”与“失败”、要从谁的角度看。如果评估标准是以“公民参与”为核心,就可以追问:一、是否扩大公民的参与?例如参与人数是否逐年提升?是否复制原有的政治或人际网络?参与者的性别、年龄、社会经济地位是否平衡,是否纳入较弱势的群体,如身障者、新住民?二、是否深化公民的参与?例如过程是否纳入审议机制?公民是否逐渐熟悉民主审议的方式?是否愿意勇敢发言、聆听他人意见?。我根据这个精神,设计了一份评估表格:

资料来源:作者整理。图:端传媒设计部
资料来源:作者整理。

四、参与式预算该走“标案”路线,还是逐渐成为行政体系改革的一环?

目前台湾的参与式预算,几乎都是循“标案”模式进行,委托学者团队或民间团体进行宣传及组织,只有台北市民政局主导的行政改革为例外。如前文所述,标案路线的主要优点,是使原本缺乏公民参与的某些委办或补助案,成为公民参与及审议的实作场域,对原本公务体系的冲击也比较小。但标案路线的限制也很明显,就是只能在外部“妆点”体制,案子结束后留下的东西有限。

没有错,即使是这种委托案,只要能进行完整的培训、组织及审议,确实能达成培力的效果,在许多市民身上留下民主参与的印记。但参与式预算要可长可久,更重要的是要在公务体系内及民间,培养出一批有能力作战的军队;这样的军队不仅熟悉参与式民主、审议民主的原理,更有扎实的组织及实作经验。这种军队,是很难靠“标案”模式组建起来的,因为只要是标案,就只能不断随着案子找佣兵。

在起步阶段很难一步到位,我们先只能先透过大大小小的标案,在各地累积经验及民气、发掘问题及解决方式。但累积几年的经验后,我认为不应划地自限,而应思考进一步制度化的可能,甚至应该让修订预算法或地方自治立法,进入讨论议程。

十点战略思考

身为参与式预算的研究者与推动者,我提出十点“战略思考”:

一、不应将参与式预算当成“孤立”的行政改革措施,而是应该成为整体行政改革的一环,例如开放资料(释出真正有用的资料,提升市民解读资料的能力)、在各环节提升市民关心市政的意愿及影响力(如强化原有的公听会及听证程序,或继续推动公民会议等审议机制,让市民有关心公共政策及民主讨论的习惯)。我们也应逐步从各部会局处试验性、局部性的推动模式,走向更全面的制度化。

二、推动参与式预算不是从零开始,应检讨、盘点各部会局处现有与市民参与有关的各项业务、机制,设法与参与式预算结合(如引进社区规划师的力量)。

三、最好有专责单位负责推动,才能有效确立推动方向、统整资源、规划公部门内外培训,并弭平各部会局处的资讯落差。

四、金额多寡不一定是重点,关键是能否释放更多有利推动参与式预算的“条件”(如各部会局处的积极配合,而不是把责任丢给“厂商”),而非“金额”。

五、参与式预算不只是提案与投票;提案前应有(行政部门协助下的)充分调查、讨论、使提案细致化,提案后也应有充分的审议。否则,投票将徒具形式,甚至成为冲突的来源。

六、行政部门需在审议过程进行中、结束后都积极配合。市民的提案及审议过程,最好能有相关局处代表的协助(但非主导),使提案更符合公共性、可行性及合法性。此外,行政部门不能对投票结果置身事外,应研究市民的提案类型及投票结果是否反映原有施政的不足或缺失,进而成为改善施政的反馈。

七、需在培训及推动的过程中,培养出熟悉审议操作模式(如主持、桌长、记录)的公务员及市民(审议员)。他们是提升市民参与动能、累积∕传递经验的宝贵资产。此外,也应该考虑与高中及大学的课程结合,开发学生志工。

八、开发不同的参与式预算模式,不要在推动参与式预算时,太快“SOP 化”,局限想像力。首先,可考虑继续在部分县市,推动以议员工程建议款为基础的“芝加哥模式”。其次,某些版本的参与式预算(如巴西愉港)不是由民众提案,而是针对预算优先项目进行排序,在社会正义原则的指导下重新分配资源。最后,即便参与式预算实施之初,很难立刻上升到全市层级的议题;但若实施顺利,可考虑参考愉港及巴黎的经验,逐步建立类似“全市主题会议”的讨论机制,或开放全市层级的提案,让关心都市整体发展的团体及个人有发言管道,甚至参与规划及预算编制。

九、制度要竞争,经验要交流。各县市应定期交流推动参与式预算的经验,如每年办理一次跨县市的交流讨论,甚至与中国或其他各国交换经验。良性的制度竞争、无私的经验分享才能让参与式预算成为真正的“民主创新”。

十、民间要有自己的议程。民间需不断追踪、监督各县市推动参与式预算的状况,促成公部门往进步、制度化的方向前进,并开发民间团体参与的管道。

致谢:本文部分思路得益于与台大社会系林国明教授的讨论,特此致谢。

(万毓泽,台湾国立中山大学社会系副教授。)

编按:本文原以《台湾当前的参与式预算概况:反省与前瞻》为题,刊于台湾社会学会营运之《巷子口社会学》,经作者同意授权《端传媒》编修转载。

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