我對「參與式預算」的興趣最早始於2005至06年，當時還是博士生，距今剛好十年。當時我在一篇文字中，討論到參與式民主與社會運動的關係：
「我認為必須要有『傳統』的社會運動作為後盾，才能『參與式民主』朝向逼近『透過參與進行培力』（empowerment through participation）的方向發展。如巴西南大河州的首府愉港（Porto Alegre）自1989年起推動的『參與式預算』，就不是由中央的執政集團『施捨』而來，而是透過經年累月的社會運動、地方組織網絡、進步政黨（工人黨）與進步政治團體（如工人黨內部的左翼派別『社會主義民主』）共同推動而成 ……」
我一直關注拉丁美洲的左翼政治，自然會注意到，首先在巴西愉港出現的「參與式預算」。我後來陸續做了一些研究，並在2013年的「巷仔口社會學」寫了《「參與式預算」的興衰浮沉：巴西愉港的故事》一文。該文是台灣第一篇討論參與式預算的文章，其改寫版本《巴西愉港的參與式預算：神話與現實》亦收於鄭麗君編，《參與式預算：咱的預算，咱來決定》一書。
參與式預算在國際上已經推動了20年，台灣的腳步一直沒跟上，但我在2013年寫那篇文章時，其實沒想到，這種都市治理或民主創新（democratic innovation）模式竟會在短期內引進台灣，甚至成為顯學。
這要拜柯文哲及其幕僚所賜，他在2014年競選台北市長時，首次提出了「參與式預算」政見，宣稱要「讓市民參與預算的提案及審查」；連勝文陣營隨後也跟進。柯文哲上台後，除了台北市以外，新北市、台中市、高雄市、中央的文化部等，都陸續展開零星的參與式預算實驗，目前已累積了一些經驗，足以讓我們初步反省，並思考未來的推動策略及方向。
本文將對台灣案例做初步的分類整理，指出這套制度在台灣已經或可能遇到的問題，最後提出我對推動參與式預算的十點「戰略思考」。
繽紛的台灣經驗
台灣目前推動的參與式預算，大致可循發起者的角色，分為「縣市議員工程建議款」與「行政部門推動」兩種模式：
模式一：縣市議員工程建議款
我將這種模式稱為「芝加哥模式」，因為芝加哥正是從2009年起，由該市49區的民主黨市議員Joe Moore提供其「工程分配款」（discretionary fund）（約130萬美元）來推動參與式預算。這種模式，是由議員拿出一定比例的工程建議款（配合款），在行政部門的協助下，交由地方居民提案、審議、投票，再由議員提出，行政部門執行。
這種模式最主要的好處是：由於議員運用的是自己的建議款，故不易產生由行政部門推動時較容易出現的府會衝突；且眾所周知，這筆款項過去經常淪為議員綁樁、固樁的「私房錢」，而「參與式預算」能使其運用更具公共性與正當性。要注意的是，這種模式雖然是由議員推動，但行政部門的角色依然重要，例如各局處必須協助改善市民的提案，落實提案的公共性、合法性及可行性。
2015年 5月到 8月間，新北市國民黨籍市議員陳儀君便循這種模式，釋出部分工程建議款，交由新店區達觀里的里民提案投票。但由於其他縣市不見得有這筆款項，因此不是每個縣市都適用。此外，這種模式需要行政部門的高度支持，包括資源、人力、法規等各方面的協助，因此也可能涉及政治角力問題。比如說，假如新北市有非國民黨籍的議員決定跟進，行政部門是否能提供同等規格的支援？
無論如何，在頗具爭議的「工程建議款」還存在的縣市，若有議員願意將這筆錢交由民眾，以透明、審議的方式規劃運用，我認為值得鼓勵。
模式二、行政部門推動
這種模式，又能分為「地方政府全面推動」跟「個別部會與局處推動」兩種層級。
以地方政府推動的作法，大致上是開放各轄區民眾提案，根據提案性質交由相關的局處評估並協助改善，經民眾審議及投票後，再納入當年度預算或下一年度的概算。其優點是對提案類型的設限小（可能只有經費上限、必須符合法令及政策規劃方向等基本要求），可鼓勵市民發揮創意。但有兩個限制：首先，這類提案必然涉及各局處業務，若局處間協調不足、資訊有落差，或基層公務員不了解參與式預算的基本原理，便可能產生抱怨衝突，使推動效率打折。其次、這種模式雖開放市民提案，但若缺乏民間培力機制，將難以提高市民的提案意願及提案品質。
因此，行政部門還必須結合既有的民間力量，組織培訓一般市民及公務員。目前台北市民政局正往這個方向推動，在各轄區舉辦初階培訓課程，各區公所的經建課也已正式將參與式預算納入業務範圍。
由個別部會或局處推動的做法，是其將自己的一部分業務，納入公民參與的機制，將一部分預算額度或計畫交由（特定地區或特定類型的）市民提案、審議、投票。目前包括文化部、新北市的經發局與勞工局、台中市都發局、高雄市研考會均循此道。
其優點是衝擊較小，可讓各部會或局處結合既有的業務（如社造、就業、節能、交通等）來推動，也可使一部分原本缺乏民眾參與的補助、委辦案納入公民的參與。但這種模式仍必須重視「民間培力」，而不是只強調形式上的市民「提案」和「投票」，卻忽略了更重要的組織、教育及審議。
以新北市為例，經發局在2015年下半年開始推動「節電參與式預算」，委託兩個執行團隊（永和社大、盧荻社大）至民間宣傳、組織及培力，協助市民形成提案及審議、投票，再由公部門的委辦單位執行票選出的方案，但提案人與社大有權參與執行。文化部、新北市勞工局、台中市都發局、高雄市研考會也以類似的方式，委託了學者團隊推動「推展公民審議及參與式預算實驗計劃」、「身心障礙者就業促進方案參與式預算」、「中區參與式預算」、「哈瑪星2017生態交通盛典公民參與暨培力計畫」等等。這些經驗初步分類請見表一。
實踐至今的主要挑戰
推動參與式預算至今，已經可以辨識出一些常見問題：
一、地方民代、里鄰系統應該扮演什麼角色？
新店區達觀里的參與式預算幾乎全靠里長宣傳動員，而且成效不錯，主因是該里長有民主理念，且年輕有衝勁。但我認為應該避免過分依賴里長，因為一來，里長往往事務繁忙，很難期待所有里長都能高度投入；二來，里長的動員可能複製既有的政治及人際網絡，如果該地里長與社區發展協會有潛在的衝突角力，就更不能只依賴里長。
我認為，民代及里長的角色應是協助推動參與式預算、鼓勵市民參與，但最好不要開放民代及里長提案（但當然可以協助市民提案，也可以參與討論），因為他們本身已經有許多爭取經費的管道。參與式預算應該成為對一般市民進行培力的機制，而不是受民代、里長或地方頭人支配。
二、如何進行民間組織動員及培訓？
首先，我們必須透過更有效的宣傳及動員組織工作，讓更廣泛的市民及弱勢群體有機會接觸資訊、參與討論。因此，要靈活利用網路媒介（針對年輕族群）、實體文宣、不同語言版本的文宣（針對新移民）。
其次，要把「培力」（而不只是宣傳）當成政策重點。要做到這點，就必須積極開發民間的協力夥伴（如社區大學、民間團體、社區工作者），進行公私部門的協作，而不是把責任丟給各區公所或「廠商」。我們還必須設法在高中公民課及大學通識課中安排相關課程，開發對公民參與、民主審議有熱情的高中及大學老師，建立人才資料庫，成為長期的合作夥伴。
三、如何評估參與式預算的成敗？
我們首先必須需先思考何謂「成功」與「失敗」、要從誰的角度看。如果評估標準是以「公民參與」為核心，就可以追問：一、是否擴大公民的參與？例如參與人數是否逐年提升？是否複製原有的政治或人際網絡？參與者的性別、年齡、社會經濟地位是否平衡，是否納入較弱勢的群體，如身障者、新住民？二、是否深化公民的參與？例如過程是否納入審議機制？公民是否逐漸熟悉民主審議的方式？是否願意勇敢發言、聆聽他人意見？。我根據這個精神，設計了一份評估表格：
四、參與式預算該走「標案」路線，還是逐漸成為行政體系改革的一環？
目前台灣的參與式預算，幾乎都是循「標案」模式進行，委託學者團隊或民間團體進行宣傳及組織，只有台北市民政局主導的行政改革為例外。如前文所述，標案路線的主要優點，是使原本缺乏公民參與的某些委辦或補助案，成為公民參與及審議的實作場域，對原本公務體系的衝擊也比較小。但標案路線的限制也很明顯，就是只能在外部「妝點」體制，案子結束後留下的東西有限。
沒有錯，即使是這種委託案，只要能進行完整的培訓、組織及審議，確實能達成培力的效果，在許多市民身上留下民主參與的印記。但參與式預算要可長可久，更重要的是要在公務體系內及民間，培養出一批有能力作戰的軍隊；這樣的軍隊不僅熟悉參與式民主、審議民主的原理，更有紮實的組織及實作經驗。這種軍隊，是很難靠「標案」模式組建起來的，因為只要是標案，就只能不斷隨着案子找傭兵。
在起步階段很難一步到位，我們先只能先透過大大小小的標案，在各地累積經驗及民氣、發掘問題及解決方式。但累積幾年的經驗後，我認為不應劃地自限，而應思考進一步制度化的可能，甚至應該讓修訂預算法或地方自治立法，進入討論議程。
十點戰略思考
身為參與式預算的研究者與推動者，我提出十點「戰略思考」：
一、不應將參與式預算當成「孤立」的行政改革措施，而是應該成為整體行政改革的一環，例如開放資料（釋出真正有用的資料，提升市民解讀資料的能力）、在各環節提升市民關心市政的意願及影響力（如強化原有的公聽會及聽證程序，或繼續推動公民會議等審議機制，讓市民有關心公共政策及民主討論的習慣）。我們也應逐步從各部會局處試驗性、局部性的推動模式，走向更全面的制度化。
二、推動參與式預算不是從零開始，應檢討、盤點各部會局處現有與市民參與有關的各項業務、機制，設法與參與式預算結合（如引進社區規劃師的力量）。
三、最好有專責單位負責推動，才能有效確立推動方向、統整資源、規劃公部門內外培訓，並弭平各部會局處的資訊落差。
四、金額多寡不一定是重點，關鍵是能否釋放更多有利推動參與式預算的「條件」（如各部會局處的積極配合，而不是把責任丟給「廠商」），而非「金額」。
五、參與式預算不只是提案與投票；提案前應有（行政部門協助下的）充分調查、討論、使提案細緻化，提案後也應有充分的審議。否則，投票將徒具形式，甚至成為衝突的來源。
六、行政部門需在審議過程進行中、結束後都積極配合。市民的提案及審議過程，最好能有相關局處代表的協助（但非主導），使提案更符合公共性、可行性及合法性。此外，行政部門不能對投票結果置身事外，應研究市民的提案類型及投票結果是否反映原有施政的不足或缺失，進而成為改善施政的反饋。
七、需在培訓及推動的過程中，培養出熟悉審議操作模式（如主持、桌長、記錄）的公務員及市民（審議員）。他們是提升市民參與動能、累積∕傳遞經驗的寶貴資產。此外，也應該考慮與高中及大學的課程結合，開發學生志工。
八、開發不同的參與式預算模式，不要在推動參與式預算時，太快「SOP 化」，侷限想像力。首先，可考慮繼續在部分縣市，推動以議員工程建議款為基礎的「芝加哥模式」。其次，某些版本的參與式預算（如巴西愉港）不是由民眾提案，而是針對預算優先項目進行排序，在社會正義原則的指導下重新分配資源。最後，即便參與式預算實施之初，很難立刻上升到全市層級的議題；但若實施順利，可考慮參考愉港及巴黎的經驗，逐步建立類似「全市主題會議」的討論機制，或開放全市層級的提案，讓關心都市整體發展的團體及個人有發言管道，甚至參與規劃及預算編制。
九、制度要競爭，經驗要交流。各縣市應定期交流推動參與式預算的經驗，如每年辦理一次跨縣市的交流討論，甚至與中國或其他各國交換經驗。良性的制度競爭、無私的經驗分享才能讓參與式預算成為真正的「民主創新」。
十、民間要有自己的議程。民間需不斷追蹤、監督各縣市推動參與式預算的狀況，促成公部門往進步、制度化的方向前進，並開發民間團體參與的管道。
致謝：本文部分思路得益於與台大社會系林國明教授的討論，特此致謝。
（萬毓澤，台灣國立中山大學社會系副教授。）
編按：本文原以《台灣當前的參與式預算概況：反省與前瞻》為題，刊於台灣社會學會營運之《巷子口社會學》，經作者同意授權《端傳媒》編修轉載。
讀者評論 0