評論|萬毓澤:台灣推動「參與式預算」的反省與前瞻

本文將初步分類整理台灣案例,指出這套制度在台灣已經或可能遇到的問題,最後提出對推動參與式預算的十點戰略思考。
柯文哲及其幕僚在2014年競選台北市長時,首次提出了「參與式預算」政見,宣稱要「讓市民參與預算的提案及審查」。

我對「參與式預算」的興趣最早始於2005至06年,當時還是博士生,距今剛好十年。當時我在一篇文字中,討論到參與式民主與社會運動的關係:

「我認為必須要有『傳統』的社會運動作為後盾,才能『參與式民主』朝向逼近『透過參與進行培力』(empowerment through participation)的方向發展。如巴西南大河州的首府愉港(Porto Alegre)自1989年起推動的『參與式預算』,就不是由中央的執政集團『施捨』而來,而是透過經年累月的社會運動、地方組織網絡、進步政黨(工人黨)與進步政治團體(如工人黨內部的左翼派別『社會主義民主』)共同推動而成 ……」

我一直關注拉丁美洲的左翼政治,自然會注意到,首先在巴西愉港出現的「參與式預算」。我後來陸續做了一些研究,並在2013年的「巷仔口社會學」寫了《「參與式預算」的興衰浮沉:巴西愉港的故事》一文。該文是台灣第一篇討論參與式預算的文章,其改寫版本《巴西愉港的參與式預算:神話與現實》亦收於鄭麗君編,《參與式預算:咱的預算,咱來決定》一書。

參與式預算在國際上已經推動了20年,台灣的腳步一直沒跟上,但我在2013年寫那篇文章時,其實沒想到,這種都市治理或民主創新(democratic innovation)模式竟會在短期內引進台灣,甚至成為顯學。

這要拜柯文哲及其幕僚所賜,他在2014年競選台北市長時,首次提出了「參與式預算」政見,宣稱要「讓市民參與預算的提案及審查」;連勝文陣營隨後也跟進。柯文哲上台後,除了台北市以外,新北市、台中市、高雄市、中央的文化部等,都陸續展開零星的參與式預算實驗,目前已累積了一些經驗,足以讓我們初步反省,並思考未來的推動策略及方向。

本文將對台灣案例做初步的分類整理,指出這套制度在台灣已經或可能遇到的問題,最後提出我對推動參與式預算的十點「戰略思考」。

繽紛的台灣經驗

台灣目前推動的參與式預算,大致可循發起者的角色,分為「縣市議員工程建議款」與「行政部門推動」兩種模式:

模式一:縣市議員工程建議款

我將這種模式稱為「芝加哥模式」,因為芝加哥正是從2009年起,由該市49區的民主黨市議員Joe Moore提供其「工程分配款」(discretionary fund)(約130萬美元)來推動參與式預算。這種模式,是由議員拿出一定比例的工程建議款(配合款),在行政部門的協助下,交由地方居民提案、審議、投票,再由議員提出,行政部門執行。

這種模式最主要的好處是:由於議員運用的是自己的建議款,故不易產生由行政部門推動時較容易出現的府會衝突;且眾所周知,這筆款項過去經常淪為議員綁樁、固樁的「私房錢」,而「參與式預算」能使其運用更具公共性與正當性。要注意的是,這種模式雖然是由議員推動,但行政部門的角色依然重要,例如各局處必須協助改善市民的提案,落實提案的公共性、合法性及可行性。

2015年 5月到 8月間,新北市國民黨籍市議員陳儀君便循這種模式,釋出部分工程建議款,交由新店區達觀里的里民提案投票。但由於其他縣市不見得有這筆款項,因此不是每個縣市都適用。此外,這種模式需要行政部門的高度支持,包括資源、人力、法規等各方面的協助,因此也可能涉及政治角力問題。比如說,假如新北市有非國民黨籍的議員決定跟進,行政部門是否能提供同等規格的支援?

無論如何,在頗具爭議的「工程建議款」還存在的縣市,若有議員願意將這筆錢交由民眾,以透明、審議的方式規劃運用,我認為值得鼓勵。

模式二、行政部門推動

這種模式,又能分為「地方政府全面推動」跟「個別部會與局處推動」兩種層級。

以地方政府推動的作法,大致上是開放各轄區民眾提案,根據提案性質交由相關的局處評估並協助改善,經民眾審議及投票後,再納入當年度預算或下一年度的概算。其優點是對提案類型的設限小(可能只有經費上限、必須符合法令及政策規劃方向等基本要求),可鼓勵市民發揮創意。但有兩個限制:首先,這類提案必然涉及各局處業務,若局處間協調不足、資訊有落差,或基層公務員不了解參與式預算的基本原理,便可能產生抱怨衝突,使推動效率打折。其次、這種模式雖開放市民提案,但若缺乏民間培力機制,將難以提高市民的提案意願及提案品質。

因此,行政部門還必須結合既有的民間力量,組織培訓一般市民及公務員。目前台北市民政局正往這個方向推動,在各轄區舉辦初階培訓課程,各區公所的經建課也已正式將參與式預算納入業務範圍。
由個別部會或局處推動的做法,是其將自己的一部分業務,納入公民參與的機制,將一部分預算額度或計畫交由(特定地區或特定類型的)市民提案、審議、投票。目前包括文化部、新北市的經發局與勞工局、台中市都發局、高雄市研考會均循此道。

其優點是衝擊較小,可讓各部會或局處結合既有的業務(如社造、就業、節能、交通等)來推動,也可使一部分原本缺乏民眾參與的補助、委辦案納入公民的參與。但這種模式仍必須重視「民間培力」,而不是只強調形式上的市民「提案」和「投票」,卻忽略了更重要的組織、教育及審議。

以新北市為例,經發局在2015年下半年開始推動「節電參與式預算」,委託兩個執行團隊(永和社大、盧荻社大)至民間宣傳、組織及培力,協助市民形成提案及審議、投票,再由公部門的委辦單位執行票選出的方案,但提案人與社大有權參與執行。文化部、新北市勞工局、台中市都發局、高雄市研考會也以類似的方式,委託了學者團隊推動「推展公民審議及參與式預算實驗計劃」、「身心障礙者就業促進方案參與式預算」、「中區參與式預算」、「哈瑪星2017生態交通盛典公民參與暨培力計畫」等等。這些經驗初步分類請見表一

表一。資料來源:作者整理。圖:端傳媒設計部
表一。資料來源:作者整理。

實踐至今的主要挑戰

推動參與式預算至今,已經可以辨識出一些常見問題:

一、地方民代、里鄰系統應該扮演什麼角色?

新店區達觀里的參與式預算幾乎全靠里長宣傳動員,而且成效不錯,主因是該里長有民主理念,且年輕有衝勁。但我認為應該避免過分依賴里長,因為一來,里長往往事務繁忙,很難期待所有里長都能高度投入;二來,里長的動員可能複製既有的政治及人際網絡,如果該地里長與社區發展協會有潛在的衝突角力,就更不能只依賴里長。

我認為,民代及里長的角色應是協助推動參與式預算、鼓勵市民參與,但最好不要開放民代及里長提案(但當然可以協助市民提案,也可以參與討論),因為他們本身已經有許多爭取經費的管道。參與式預算應該成為對一般市民進行培力的機制,而不是受民代、里長或地方頭人支配。

二、如何進行民間組織動員及培訓?

首先,我們必須透過更有效的宣傳及動員組織工作,讓更廣泛的市民及弱勢群體有機會接觸資訊、參與討論。因此,要靈活利用網路媒介(針對年輕族群)、實體文宣、不同語言版本的文宣(針對新移民)。

其次,要把「培力」(而不只是宣傳)當成政策重點。要做到這點,就必須積極開發民間的協力夥伴(如社區大學、民間團體、社區工作者),進行公私部門的協作,而不是把責任丟給各區公所或「廠商」。我們還必須設法在高中公民課及大學通識課中安排相關課程,開發對公民參與、民主審議有熱情的高中及大學老師,建立人才資料庫,成為長期的合作夥伴。

三、如何評估參與式預算的成敗?

我們首先必須需先思考何謂「成功」與「失敗」、要從誰的角度看。如果評估標準是以「公民參與」為核心,就可以追問:一、是否擴大公民的參與?例如參與人數是否逐年提升?是否複製原有的政治或人際網絡?參與者的性別、年齡、社會經濟地位是否平衡,是否納入較弱勢的群體,如身障者、新住民?二、是否深化公民的參與?例如過程是否納入審議機制?公民是否逐漸熟悉民主審議的方式?是否願意勇敢發言、聆聽他人意見?。我根據這個精神,設計了一份評估表格:

資料來源:作者整理。圖:端傳媒設計部
資料來源:作者整理。

四、參與式預算該走「標案」路線,還是逐漸成為行政體系改革的一環?

目前台灣的參與式預算,幾乎都是循「標案」模式進行,委託學者團隊或民間團體進行宣傳及組織,只有台北市民政局主導的行政改革為例外。如前文所述,標案路線的主要優點,是使原本缺乏公民參與的某些委辦或補助案,成為公民參與及審議的實作場域,對原本公務體系的衝擊也比較小。但標案路線的限制也很明顯,就是只能在外部「妝點」體制,案子結束後留下的東西有限。

沒有錯,即使是這種委託案,只要能進行完整的培訓、組織及審議,確實能達成培力的效果,在許多市民身上留下民主參與的印記。但參與式預算要可長可久,更重要的是要在公務體系內及民間,培養出一批有能力作戰的軍隊;這樣的軍隊不僅熟悉參與式民主、審議民主的原理,更有紮實的組織及實作經驗。這種軍隊,是很難靠「標案」模式組建起來的,因為只要是標案,就只能不斷隨着案子找傭兵。

在起步階段很難一步到位,我們先只能先透過大大小小的標案,在各地累積經驗及民氣、發掘問題及解決方式。但累積幾年的經驗後,我認為不應劃地自限,而應思考進一步制度化的可能,甚至應該讓修訂預算法或地方自治立法,進入討論議程。

十點戰略思考

身為參與式預算的研究者與推動者,我提出十點「戰略思考」:

一、不應將參與式預算當成「孤立」的行政改革措施,而是應該成為整體行政改革的一環,例如開放資料(釋出真正有用的資料,提升市民解讀資料的能力)、在各環節提升市民關心市政的意願及影響力(如強化原有的公聽會及聽證程序,或繼續推動公民會議等審議機制,讓市民有關心公共政策及民主討論的習慣)。我們也應逐步從各部會局處試驗性、局部性的推動模式,走向更全面的制度化。

二、推動參與式預算不是從零開始,應檢討、盤點各部會局處現有與市民參與有關的各項業務、機制,設法與參與式預算結合(如引進社區規劃師的力量)。

三、最好有專責單位負責推動,才能有效確立推動方向、統整資源、規劃公部門內外培訓,並弭平各部會局處的資訊落差。

四、金額多寡不一定是重點,關鍵是能否釋放更多有利推動參與式預算的「條件」(如各部會局處的積極配合,而不是把責任丟給「廠商」),而非「金額」。

五、參與式預算不只是提案與投票;提案前應有(行政部門協助下的)充分調查、討論、使提案細緻化,提案後也應有充分的審議。否則,投票將徒具形式,甚至成為衝突的來源。

六、行政部門需在審議過程進行中、結束後都積極配合。市民的提案及審議過程,最好能有相關局處代表的協助(但非主導),使提案更符合公共性、可行性及合法性。此外,行政部門不能對投票結果置身事外,應研究市民的提案類型及投票結果是否反映原有施政的不足或缺失,進而成為改善施政的反饋。

七、需在培訓及推動的過程中,培養出熟悉審議操作模式(如主持、桌長、記錄)的公務員及市民(審議員)。他們是提升市民參與動能、累積∕傳遞經驗的寶貴資產。此外,也應該考慮與高中及大學的課程結合,開發學生志工。

八、開發不同的參與式預算模式,不要在推動參與式預算時,太快「SOP 化」,侷限想像力。首先,可考慮繼續在部分縣市,推動以議員工程建議款為基礎的「芝加哥模式」。其次,某些版本的參與式預算(如巴西愉港)不是由民眾提案,而是針對預算優先項目進行排序,在社會正義原則的指導下重新分配資源。最後,即便參與式預算實施之初,很難立刻上升到全市層級的議題;但若實施順利,可考慮參考愉港及巴黎的經驗,逐步建立類似「全市主題會議」的討論機制,或開放全市層級的提案,讓關心都市整體發展的團體及個人有發言管道,甚至參與規劃及預算編制。

九、制度要競爭,經驗要交流。各縣市應定期交流推動參與式預算的經驗,如每年辦理一次跨縣市的交流討論,甚至與中國或其他各國交換經驗。良性的制度競爭、無私的經驗分享才能讓參與式預算成為真正的「民主創新」。

十、民間要有自己的議程。民間需不斷追蹤、監督各縣市推動參與式預算的狀況,促成公部門往進步、制度化的方向前進,並開發民間團體參與的管道。

致謝:本文部分思路得益於與台大社會系林國明教授的討論,特此致謝。

(萬毓澤,台灣國立中山大學社會系副教授。)

編按:本文原以《台灣當前的參與式預算概況:反省與前瞻》為題,刊於台灣社會學會營運之《巷子口社會學》,經作者同意授權《端傳媒》編修轉載。

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