我对“参与式预算”的兴趣最早始于2005至06年，当时还是博士生，距今刚好十年。当时我在一篇文字中，讨论到参与式民主与社会运动的关系：
“我认为必须要有‘传统’的社会运动作为后盾，才能‘参与式民主’朝向逼近‘透过参与进行培力’（empowerment through participation）的方向发展。如巴西南大河州的首府愉港（Porto Alegre）自1989年起推动的‘参与式预算’，就不是由中央的执政集团‘施舍’而来，而是透过经年累月的社会运动、地方组织网络、进步政党（工人党）与进步政治团体（如工人党内部的左翼派别‘社会主义民主’）共同推动而成 ……”
我一直关注拉丁美洲的左翼政治，自然会注意到，首先在巴西愉港出现的“参与式预算”。我后来陆续做了一些研究，并在2013年的“巷仔口社会学”写了《“参与式预算”的兴衰浮沉：巴西愉港的故事》一文。该文是台湾第一篇讨论参与式预算的文章，其改写版本《巴西愉港的参与式预算：神话与现实》亦收于郑丽君编，《参与式预算：咱的预算，咱来决定》一书。
参与式预算在国际上已经推动了20年，台湾的脚步一直没跟上，但我在2013年写那篇文章时，其实没想到，这种都市治理或民主创新（democratic innovation）模式竟会在短期内引进台湾，甚至成为显学。
这要拜柯文哲及其幕僚所赐，他在2014年竞选台北市长时，首次提出了“参与式预算”政见，宣称要“让市民参与预算的提案及审查”；连胜文阵营随后也跟进。柯文哲上台后，除了台北市以外，新北市、台中市、高雄市、中央的文化部等，都陆续展开零星的参与式预算实验，目前已累积了一些经验，足以让我们初步反省，并思考未来的推动策略及方向。
本文将对台湾案例做初步的分类整理，指出这套制度在台湾已经或可能遇到的问题，最后提出我对推动参与式预算的十点“战略思考”。
缤纷的台湾经验
台湾目前推动的参与式预算，大致可循发起者的角色，分为“县市议员工程建议款”与“行政部门推动”两种模式：
模式一：县市议员工程建议款
我将这种模式称为“芝加哥模式”，因为芝加哥正是从2009年起，由该市49区的民主党市议员Joe Moore提供其“工程分配款”（discretionary fund）（约130万美元）来推动参与式预算。这种模式，是由议员拿出一定比例的工程建议款（配合款），在行政部门的协助下，交由地方居民提案、审议、投票，再由议员提出，行政部门执行。
这种模式最主要的好处是：由于议员运用的是自己的建议款，故不易产生由行政部门推动时较容易出现的府会冲突；且众所周知，这笔款项过去经常沦为议员绑桩、固桩的“私房钱”，而“参与式预算”能使其运用更具公共性与正当性。要注意的是，这种模式虽然是由议员推动，但行政部门的角色依然重要，例如各局处必须协助改善市民的提案，落实提案的公共性、合法性及可行性。
2015年 5月到 8月间，新北市国民党籍市议员陈仪君便循这种模式，释出部分工程建议款，交由新店区达观里的里民提案投票。但由于其他县市不见得有这笔款项，因此不是每个县市都适用。此外，这种模式需要行政部门的高度支持，包括资源、人力、法规等各方面的协助，因此也可能涉及政治角力问题。比如说，假如新北市有非国民党籍的议员决定跟进，行政部门是否能提供同等规格的支援？
无论如何，在颇具争议的“工程建议款”还存在的县市，若有议员愿意将这笔钱交由民众，以透明、审议的方式规划运用，我认为值得鼓励。
模式二、行政部门推动
这种模式，又能分为“地方政府全面推动”跟“个别部会与局处推动”两种层级。
以地方政府推动的作法，大致上是开放各辖区民众提案，根据提案性质交由相关的局处评估并协助改善，经民众审议及投票后，再纳入当年度预算或下一年度的概算。其优点是对提案类型的设限小（可能只有经费上限、必须符合法令及政策规划方向等基本要求），可鼓励市民发挥创意。但有两个限制：首先，这类提案必然涉及各局处业务，若局处间协调不足、资讯有落差，或基层公务员不了解参与式预算的基本原理，便可能产生抱怨冲突，使推动效率打折。其次、这种模式虽开放市民提案，但若缺乏民间培力机制，将难以提高市民的提案意愿及提案品质。
因此，行政部门还必须结合既有的民间力量，组织培训一般市民及公务员。目前台北市民政局正往这个方向推动，在各辖区举办初阶培训课程，各区公所的经建课也已正式将参与式预算纳入业务范围。
由个别部会或局处推动的做法，是其将自己的一部分业务，纳入公民参与的机制，将一部分预算额度或计划交由（特定地区或特定类型的）市民提案、审议、投票。目前包括文化部、新北市的经发局与劳工局、台中市都发局、高雄市研考会均循此道。
其优点是冲击较小，可让各部会或局处结合既有的业务（如社造、就业、节能、交通等）来推动，也可使一部分原本缺乏民众参与的补助、委办案纳入公民的参与。但这种模式仍必须重视“民间培力”，而不是只强调形式上的市民“提案”和“投票”，却忽略了更重要的组织、教育及审议。
以新北市为例，经发局在2015年下半年开始推动“节电参与式预算”，委托两个执行团队（永和社大、卢荻社大）至民间宣传、组织及培力，协助市民形成提案及审议、投票，再由公部门的委办单位执行票选出的方案，但提案人与社大有权参与执行。文化部、新北市劳工局、台中市都发局、高雄市研考会也以类似的方式，委托了学者团队推动“推展公民审议及参与式预算实验计划”、“身心障碍者就业促进方案参与式预算”、“中区参与式预算”、“哈玛星2017生态交通盛典公民参与暨培力计划”等等。这些经验初步分类请见表一。
实践至今的主要挑战
推动参与式预算至今，已经可以辨识出一些常见问题：
一、地方民代、里邻系统应该扮演什么角色？
新店区达观里的参与式预算几乎全靠里长宣传动员，而且成效不错，主因是该里长有民主理念，且年轻有冲劲。但我认为应该避免过分依赖里长，因为一来，里长往往事务繁忙，很难期待所有里长都能高度投入；二来，里长的动员可能复制既有的政治及人际网络，如果该地里长与社区发展协会有潜在的冲突角力，就更不能只依赖里长。
我认为，民代及里长的角色应是协助推动参与式预算、鼓励市民参与，但最好不要开放民代及里长提案（但当然可以协助市民提案，也可以参与讨论），因为他们本身已经有许多争取经费的管道。参与式预算应该成为对一般市民进行培力的机制，而不是受民代、里长或地方头人支配。
二、如何进行民间组织动员及培训？
首先，我们必须透过更有效的宣传及动员组织工作，让更广泛的市民及弱势群体有机会接触资讯、参与讨论。因此，要灵活利用网路媒介（针对年轻族群）、实体文宣、不同语言版本的文宣（针对新移民）。
其次，要把“培力”（而不只是宣传）当成政策重点。要做到这点，就必须积极开发民间的协力伙伴（如社区大学、民间团体、社区工作者），进行公私部门的协作，而不是把责任丢给各区公所或“厂商”。我们还必须设法在高中公民课及大学通识课中安排相关课程，开发对公民参与、民主审议有热情的高中及大学老师，建立人才资料库，成为长期的合作伙伴。
三、如何评估参与式预算的成败？
我们首先必须需先思考何谓“成功”与“失败”、要从谁的角度看。如果评估标准是以“公民参与”为核心，就可以追问：一、是否扩大公民的参与？例如参与人数是否逐年提升？是否复制原有的政治或人际网络？参与者的性别、年龄、社会经济地位是否平衡，是否纳入较弱势的群体，如身障者、新住民？二、是否深化公民的参与？例如过程是否纳入审议机制？公民是否逐渐熟悉民主审议的方式？是否愿意勇敢发言、聆听他人意见？。我根据这个精神，设计了一份评估表格：
四、参与式预算该走“标案”路线，还是逐渐成为行政体系改革的一环？
目前台湾的参与式预算，几乎都是循“标案”模式进行，委托学者团队或民间团体进行宣传及组织，只有台北市民政局主导的行政改革为例外。如前文所述，标案路线的主要优点，是使原本缺乏公民参与的某些委办或补助案，成为公民参与及审议的实作场域，对原本公务体系的冲击也比较小。但标案路线的限制也很明显，就是只能在外部“妆点”体制，案子结束后留下的东西有限。
没有错，即使是这种委托案，只要能进行完整的培训、组织及审议，确实能达成培力的效果，在许多市民身上留下民主参与的印记。但参与式预算要可长可久，更重要的是要在公务体系内及民间，培养出一批有能力作战的军队；这样的军队不仅熟悉参与式民主、审议民主的原理，更有扎实的组织及实作经验。这种军队，是很难靠“标案”模式组建起来的，因为只要是标案，就只能不断随着案子找佣兵。
在起步阶段很难一步到位，我们先只能先透过大大小小的标案，在各地累积经验及民气、发掘问题及解决方式。但累积几年的经验后，我认为不应划地自限，而应思考进一步制度化的可能，甚至应该让修订预算法或地方自治立法，进入讨论议程。
十点战略思考
身为参与式预算的研究者与推动者，我提出十点“战略思考”：
一、不应将参与式预算当成“孤立”的行政改革措施，而是应该成为整体行政改革的一环，例如开放资料（释出真正有用的资料，提升市民解读资料的能力）、在各环节提升市民关心市政的意愿及影响力（如强化原有的公听会及听证程序，或继续推动公民会议等审议机制，让市民有关心公共政策及民主讨论的习惯）。我们也应逐步从各部会局处试验性、局部性的推动模式，走向更全面的制度化。
二、推动参与式预算不是从零开始，应检讨、盘点各部会局处现有与市民参与有关的各项业务、机制，设法与参与式预算结合（如引进社区规划师的力量）。
三、最好有专责单位负责推动，才能有效确立推动方向、统整资源、规划公部门内外培训，并弭平各部会局处的资讯落差。
四、金额多寡不一定是重点，关键是能否释放更多有利推动参与式预算的“条件”（如各部会局处的积极配合，而不是把责任丢给“厂商”），而非“金额”。
五、参与式预算不只是提案与投票；提案前应有（行政部门协助下的）充分调查、讨论、使提案细致化，提案后也应有充分的审议。否则，投票将徒具形式，甚至成为冲突的来源。
六、行政部门需在审议过程进行中、结束后都积极配合。市民的提案及审议过程，最好能有相关局处代表的协助（但非主导），使提案更符合公共性、可行性及合法性。此外，行政部门不能对投票结果置身事外，应研究市民的提案类型及投票结果是否反映原有施政的不足或缺失，进而成为改善施政的反馈。
七、需在培训及推动的过程中，培养出熟悉审议操作模式（如主持、桌长、记录）的公务员及市民（审议员）。他们是提升市民参与动能、累积∕传递经验的宝贵资产。此外，也应该考虑与高中及大学的课程结合，开发学生志工。
八、开发不同的参与式预算模式，不要在推动参与式预算时，太快“SOP 化”，局限想像力。首先，可考虑继续在部分县市，推动以议员工程建议款为基础的“芝加哥模式”。其次，某些版本的参与式预算（如巴西愉港）不是由民众提案，而是针对预算优先项目进行排序，在社会正义原则的指导下重新分配资源。最后，即便参与式预算实施之初，很难立刻上升到全市层级的议题；但若实施顺利，可考虑参考愉港及巴黎的经验，逐步建立类似“全市主题会议”的讨论机制，或开放全市层级的提案，让关心都市整体发展的团体及个人有发言管道，甚至参与规划及预算编制。
九、制度要竞争，经验要交流。各县市应定期交流推动参与式预算的经验，如每年办理一次跨县市的交流讨论，甚至与中国或其他各国交换经验。良性的制度竞争、无私的经验分享才能让参与式预算成为真正的“民主创新”。
十、民间要有自己的议程。民间需不断追踪、监督各县市推动参与式预算的状况，促成公部门往进步、制度化的方向前进，并开发民间团体参与的管道。
致谢：本文部分思路得益于与台大社会系林国明教授的讨论，特此致谢。
（万毓泽，台湾国立中山大学社会系副教授。）
编按：本文原以《台湾当前的参与式预算概况：反省与前瞻》为题，刊于台湾社会学会营运之《巷子口社会学》，经作者同意授权《端传媒》编修转载。
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