评论|吴霭仪:给準特首與新一代的备忘——23条立法的前世今生

民主派提出“不普选就不立法”,只是一个口号。真正问题是,政府不等普选就要立法,我们有什么力量抗拒?
2018年10月1日,示威者在中国国庆日游行,他们举著一个手形的图形,手掌上有一个“ 23”字样,讽刺23条立法。

【编者按】:近日特首候选人曾俊华在政纲中提出,当选后会尽力推动“23条”立法,并建议发表“白纸草案”咨询。“23条”这个自03年开始每次提起都会触动港人神经的词汇,再度成为一时话题。不过,一如02至03年那次推动立法的过程,今次有关23条的讨论,亦来也匆匆去也匆匆,很快就淹没在众多消息与话题之中,未能成为这次特首选战的辩论焦点之一。

十多年过去了,到底还有多少港人记得当年23条咨询的内容,记得什么是“白纸草案”?今天的年轻人,又有几多清楚知道当年的争议所在?或者,这些都是此议题被轻轻放过的原因。“前事不忘,后事之师”,《端传媒》请来当年“二十三条关注组”的吴霭仪大律师,细说一次23条的前世今生。

 2015年7月1日,示威者参与七一游行。
2015年7月1日,示威者参与七一游行。

23条立法的前世今生

香港《基本法》“23条立法”像是一个符号,只是有人提出便会震动人心,激起争议,令各派条件反射:建制派即时“撑”,非建制派即时“反”。碰上特首选举,谁提23条立法就是民主敌人。反观官方立场──“有宪制责任立法,但不急于立法”,还看似温和,但其实这向来都是官方立场。不过,当政府要立法时,便会立即立法,2002至2003年那次,由“不急”到限日通过,前后不足9个月。事实上,经历2003年7.1一役惨痛的教训后,官方明知立法敏感,已改变策略,不轻易重点烽烟,改以行政和政治手法达到立法的原来目的,这些做法已在我们眼前出现。至于何时立法、如何立法,主动权不在议会。

因此,民主派提出“不普选就不立法”,只是一个口号。真正问题是,政府不等普选就要立法,我们有什么力量抗拒?中国政府不等立法,已采取行动,制裁倡议港独言论、越境执法带走涉嫌“危害国家”的出版商,我们又有何对策?

关心23条立法的人仍在,有些人认为应主动出击,由学者专家草拟一份充分保障人权的23条法案,广泛咨询,作为范本,强制政府任何立法草案也不得逾越。但另方面,也有人认为,应全盘否决任何立法建议,直至内地与特区建立了能互相制衡的政治制度,因为任何条文都有争议的空间,任条文写得多完美,对手握执法大权的当局没有信心也是枉然。

两个观念各有利弊,但无论哪个观点,香港人都需有备而战,要认识23条为何物、认识02至03年的立法经过和涉及的重要争议。14年前,现在的新一代还是孩子,当时之事,印象模糊。正是有见及此,我们这些经历过23条立法之役的人,有责任细数23条立法的前世今生、政府的建议是什么、为何不能接受。法律原则、保障人权自由,绝不是“技术问题”,而是法治的基础,是香港特区这一刻安身立命的所据。公民有责任认识法律,法律界有责任促使法律清楚明晰。

然而,说到底,23条立法的问题,不只在法律条文;文明国家都有保障国家安全的法例,但公民不惧怕这些法例,除了因为条文妥善之外,最主要是对政治制度的信心。香港人2002年惧怕,因为文革记忆犹新,因为六四镇压历历在目,九七令两地相连,如何能不惧怕大陆一套会施诸香港?14年下来,中国富强,今非昔比,但政府对人权自由的箝制,变本加厉,刘晓波、李旺阳、维权律师,残酷对待,不畏人言。当初承诺“一国两制”,今日“西环治港”,这不是咬文嚼字的问题,是摆在眼前的事实。实际情况一日不变,23条立法的死结也无法解开。

有需要立法吗?

1990年4月,人大通过《基本法》,其中第23条的条文,是六四屠城之后的版本,要求特区“自行立法”,禁止七种行为,即:叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府、窃取国家机密、外国政治组织或团体在特区进行政治活动,以及特区的政治组织或团体与外国的政治组织或团体建立联系。

条文唯一能令香港人稍微安心的,是“自行立法”四字,意味禁止该七种行为的罪行,须以香港的立法程序及符合香港法律和法治的原则与法律精神,而不是引用大陆法律之下的国家安全概念和条文而订立,不是将大陆的一套应用到特区。

23条立法的起点是,有没有为23条订立新的法例的必要?香港大律师公会认为没有,因为香港已有足够法例,禁止23条所指的七种行为。虽然香港法例没有“分裂国家”与“颠覆中央人民政府”的罪名,但《刑事罪行条例》现有的条文,实质上已足够禁止该等行为。

七种行为之中,头四种已涵盖在《刑事罪行条例》;殖民地的严苛法例,其实反而应按现代的人权法要求修改。“窃取国家机密”的行为,已在中英双方同意之下,于1996年藉通过《官方机密条例》落实。这是立法局正式会议纪录上载明的。最后两种行为,则已由临时立法会通过修订《公安条例》及《社团条例》,明文禁制,这亦是反映中英双方的共识。

所以,总体而言,唯一问题是应否订立“分裂国家”和“颠覆中央人民政府”两项新罪名。国际人权法保障公民有和平争取与国家主权分离的权利,因此任何禁止“分裂国家”的行为,需限于以暴力手法以达到目的的行为。同样,任何反对、企图改变国家制度、政策或行为的目的,若以非暴力手法争取,均受人权保障。因此法律只可禁制以暴力达到该等目的的行为。1997年,彭定康政府根据上述原则,提出修订《刑事罪行条例》,以订立这两项新罪名,但修正案被立法局否决。亲中派认为提早立法是篡夺特区的立法权,民主派认为没有必要就不宜订立新的刑事罪行。

由上述观之,可说特区成立之日,23条立法的责任已经透过《基本法》第160条对原有法律的采纳充分履行。至于何时进行法律改革,使法例更符合现代要求,及将原有的“女王陛下”等不含特区宪制地位的称谓适应化,应听特区之便。

九七之前,中方立场只有一点,就是特区有责任自行立法,虽无具体规范时限,但须在合理时间内完成。九七之后,特区政府一直不主动提23条立法,回应质询,也只是重复中央官方立场。

政府的立法建议

2002年9月24日,政府在几乎毫无先兆之下,发表了《实施基本法第二十三条咨询文件》,建议以一条草案,一次过修改《刑事罪行条例》、《官方机密条例》、《社团条例》三大条例,订立七宗罪,再加上23条并无要求的“禁制机制”,即凡香港社团组织,若从属内地因“危害国家安全”而被内地当局取缔的组织或团体,则保安局局长如相信其危害国家安全,便有权禁制。与该香港组织有联系的组织,亦可被禁止活动。此外,警方执行有关23条法例职务时,有特殊权力,可以在没有法庭颁令下破门入屋拘捕搜查。

最令传媒担心的是政府建议扩大“官方机密”的范围,未经授权披露有关中港关系的机密文件,亦属犯罪而不得以“公众利益”理由,或消息已在公开渠道可得为由辩护。

对法律界而言,最大问题是构成罪行的行为定义含糊难明,公众根本不能得知什么行为会构成罪行。例如“分裂国家罪”,包括“威胁使用武力……把中华人民共和国一部分从其主权分离出去”,简直文理不通;“抗拒中央人民政府对中国一部分行使主权”,漫无边际。“法律”的定义,包括须“清楚明确,公众可以得知而规范其行为”,这些建议,根本就不合格。刑罚之重、刑责之广──例如非中国籍的香港永久居民在海外的行为,也可构成“叛国”罪──比当时中国刑法还严重。

至于“以言入罪”,是众目所集中的一点,不但触犯叛国、颠覆中央、分裂国家毋须行使暴力已可入罪,另外煽动罪还包括“煽动”他人犯叛国、分裂国家等罪名。管有或处理煽动他人叛国等罪的刊物,属煽动罪。当时,保安局局长叶刘淑仪在记者会上保证23条立法不会以言入罪,但谁会对这种保证有信心?

当时的政府说明,公众咨询为期三月,是否立法,政府会聆听民意。可是,公众很快便看到咨询是假的,政府早已决定立法,而保安局局长在10月中已公开扬言,大多数市民支持立法,政府预期翌年7月立法。其时,国务院总理钱其琛过境,声言担忧23条立法的人是“心中有鬼”。

白纸草案由来

身为法律界代表,我愿意多行一步而不全盘否决,就是建议政府先发表“白纸草案”作为咨询基础。“白纸草案”是香港政府过去不时采用的咨询方法,特别是涉及技术性高的立法建议,如果纯粹描述内容,受影响者难以确定是否有问题、问题又能否解决,政府就会发表法案的咨询版,用白纸印制,有别于正式刊宪启动立法程序的“蓝纸草案”。看着草拟条文讨论,就会减低猜测的空间,条文有不妥之处,自由提出修改,交付研究讨论。

这个善意建议,获得普遍支持,因为建议的条文引起重大不安,但很多人仍希望有考虑空间,我亲自拿了建议书找两个律师会主席签署,其余学者陈弘毅、多个商会社团,都纷纷发表意见作此要求。可惜,政府无意让步,据保安局局长所说,的士司机、餐厅侍应,根本有条文也看不懂。这一来,当然激起更大民间公愤。

跨越民意

咨询期间,可以想像,立法会最直接相关的司法、保安两个事务委员会频密开会,邀请官员出席讨论,并广邀公众及专业团体代表、学者等人士呈交意见,出席公听会,这些文书和意见书如雪片飞来,报章评论涌现,推动立法、反对立法、原则上支持立法但反对政府的立法建议,不胜其数。

此外,民间团体、各党派,分别发起街头签名、一人一信等运动,圣诞前夕,咨询期满,共有逾36万市民表达了意见或立场。

但政府没有践诺聆听意见,向立法会报告结果,只是将收到的几十万份文书,钉装成十八大册《汇编》,呈交议会。所有意见书分成三大类别:“支持立法”、“反对立法”,以及“未能辨认”。原则上不反对立法,但强烈反对政府的立法建议,也被当做“支持立法”,结论就说成支持立法者多。2003年1月28日,宣布条例草案即将刊宪,否决先行发表白纸草案,因为在意见书中特别有此要求者所占比率不高,但其实政府在咨询文件中,并没有要求公众对是否支持白纸草案表达意见。2月14日,《国家安全(立法条文)条例草案》刊宪,2月26日,在立法会正式展开立法程序,草案内容跟咨询文件的立法建议大同小异,最多人最强烈反对的部分,纹风不动。

强推审议

2003年3月,SARS 疫情在全港爆发;3月6日,《国安》法条例草案委员会成立,由民建联的叶国谦担任主席,展开审议工作。为了赶及7月立法,委员会频密开会。本来这么重要的法案,主席应确保议员有足够时间讨论,但可惜政府和建制派议员十分心急,开会只是形式,在任何议题上,政府官员来不及交待及书面回答议员提问,议员来不及向选民交待及回应,就硬要推下一个议题。议员、官员在会议室内舌剑唇枪,会议室外,广大市民垄罩在 SARS 的一片愁云惨雾之下。每想及政府的铁石心肠,我14年后犹有余愤。

重要的是,其实立法会没有真正遵从立法程序,议员甚至官方提出的修正案草稿没有给机会讨论,主席就结束了审议,包括民主派议员合共百多项修正。占多数的建制派议员支持政府在7月9日的立法会上恢复二读辩论,通过法例。

三大让步,如期立法

依程序,草案委员会向内会报告,7月9日恢复二读辩论,若二读通过,就进入全体委员会阶段,逐一辩论修正案。但这件事没有发生,《国安》法案永远没有恢复二读辩论,因为5月23日世卫解除香港旅游警告,7月1日,逾50万人上街抗议,其中一大口号是“反对23”。7月5日,特首董建华欲挽狂澜,急急作出“三大让步”(取消禁制机制、设立“公共利益”辩解及取消警方特权),但仍坚持如期立法;7月6日,建制派田北俊辞任行政会议,面临不够票通过,政府终于撤回通知,押后立法程序,但要到9月5日,政府才正式撤回草案。

《国安》法案以及我们所有的修案,从此进入历史。可是档案井然齐备,只要搜寻立法会官方网页,就可印证,当时的议程、会议纪录,提交的每一份文书、意见书、政府拟提的修正案、议员拟提的修正案,及委员会向内会提交的审议报告,谁说了什么,都记录在案,作为我们的历史教训。

23条立法咨询期间,为了协助广大市民更易明白政府的立法建议究竟是什么,以及为何对大家有重大影响,10名法律界人士组成“基本法23条关注组”,印制七本颜色不同的小册子,逐一解释“七宗罪”。7月7日政府宣布延期立法之后,关注组不敢掉以轻心,随即在8月发表了“23条立法踏上正途”小册子,解释不通过《国安》草案,不等于不能维护国家安全的利益,因为特区已有很多法例足以保障国家安全,落实23条只需修订《刑事罪行条例》,以订明“分裂国家”和“颠覆中央人民政府”行为的刑事罪行。

关注组又具体建议,如果政府要处理立法工作的话,应该采取三大条例逐条研究和提出修订建议、广泛咨询市民的方法。研究及建议的工作,涉及多方面的法律资料议题及公共政策,应交由法律改革委员会(法改会)负责,经详细研究讨论之后作周全建议。法改会由在有关方面有专长的法律界人士,及对公共政策有识见的人士组成,一贯行事方式,是在参考资料、深入讨论之后,拟定初步的改革建议,公开咨询,综合所得意见,再分析讨论之后,才作最后建议,呈交当局,并公开发表报告。往常处理复杂和涉及重大问题的法律改革,港府都会借助法改会。

就涉及23条立法的三大法例而言,关注组建议逐一处理,修订应遵从四大原则:(一)切合开放民主社会的价值观念;(二)条文以清晰明确的文字写成,让市民知所行止;(三)符合《基本法》、适用香港的《国际人权公约》和《劳工公约》,以及《中英联合声明》;(四)制定罪行,须符合普通法的基本原则。

小册子意在记录在案,随时备用,但多年来政府从没有回应过,除了律政司司长梁爱诗由头到尾都否决应交法改会研究。

“踏上正途,还行得通吗?

23条立法搁浅,对广大市民来说是胜利,对特区政府,特别是对董建华,却是惨败,而且令中央面目无光。总理温家宝6月29日访港,7月1日上午离港之前,曾问中央政策组首席顾问刘兆佳预料会有多少人上街,他答曰:不过数万。然后,深圳也看到的电视画面却胜过千言万语。7月16日,保安局局长黯然下台。2005年3月,董建华“脚痛”提早辞任特首。这次惨败,可以想见中央不会轻易让香港市民有再胜一仗的机会。

然而,正当香港市民舒一口气,以为回复正常、忘却噩梦之际,中央当局却已展开了大规模的检讨。大家可能没有忘记七一之后的一段日子,中央和内地各机关部门各自派员大举南下,查探意见,其中一个目标是估计2004年的立法会选举,泛民会不会得到过半数议席,但这只是议题之一。其实他们真正的检讨结果,是中央决定改变对港政策,由不干预变为发动“第二治港部队”全面介入香港事务。最先的消息来自中联办研究员曹二宝的一篇长文《“一国两制”条件下香港的管治力量》,接着是更清楚简洁,由程洁用英文写的 The Story of a New Policy,大意是说,特区政府不是治港的唯一部队,不少内地机关单位,在中国宪法及《基本法》之下,对香港事务有职能,这些角色今后大可公开表明及执行,毋须遮掩。这其实就是今日“西环治港”的伏笔。

因此,从2003年9月到现在,中央和特区官员都不重提23条立法,提的,也是障眼法。回首过去十年八载,新政策逐步浮现,以中央旨意承行于特区的官员,早已绕过法律,用自己的方法,达到当初冀以23条立法达到的目的。今日乐得留一手,答以“几时立法要看民情”之类,换取不愿花时间在不及时的复杂议题的一些香港人,喊几句口号“不普选就不立法”,又再沉睡。时机成熟,23条立法卷土重来时,必定是因为已稳操胜券,以法律巩固现时需藉无法律依据的手段达到的目的。到时,这些手段变成“依法办事”,香港人会以什么力量抵抗?

关注组14年前记录在案的“正途”,今日是否仍行得通?还是光谈23条立法已不够,更重要的是如何对抗日渐露骨强横的非法手段?

(吴霭仪,前《明报》督印人、副总编辑,香港执业大律师,前法律界立法会议员,公民党党员)

读者评论 3

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  1. 23條立法是香港的責任,不可能有什麼先決條件,如果第一次立法成功,條文是非常的寬鬆. 隨著中國的強大,港獨自決勢力的崛起,接下來的立法只會更加嚴厲。泛民政治上的幼稚,立場上的傲慢,十分令人可笑。
    先见之明

  2. 此等違反基本人權的法律,威權體制極權政府當然強力推動,而許多無知人民盲目支持,不以人民而以國家為首要考量,本末倒置,要求人民不得『危害國家』,定義模糊,可無限上綱的條例在內地推行的結局難道沒看到嗎,中國指著新疆西藏香港及其他等各地區民族,一句『同為中華民族』就想全部控制,以空泛的國族主義強加在各地各民族,手段卑鄙惡劣,妄稱大國實為土匪行徑,倒想知道香港支持中共擁護中共,並幫助中共打壓人權的人們是何居心,香港既已失去了民主,現在連自由也所剩無幾

  3. 23條立法是香港的責任,不可能有什麼先決條件,如果第一次立法成功,條文是非常的寬鬆. 隨著中國的強大,港獨自決勢力的崛起,接下來的立法只會更加嚴厲。泛民政治上的幼稚,立場上的傲慢,十分令人可笑。