评论｜徐子轩：“关税口头战”之后，中美贸易还有什么仗要打？

月前美国贸易代表处（USTR）公布了关于中国的“301调查报告”，报告认为中国以各种不公平的方式取得美国的智慧财产权（知识产权），逼迫美国企业转移技术。此外，报告指控中国未经授权入侵美国企业的网络，盗窃商业机密，用以贯彻中国的发展战略。据此报告，总统特朗普做出对中国施加关税与其他措施的决定。

迄今白宫已宣布对中国总值500亿美元的产品征收关税，从化学品、涡轮机到汽车设备等约1300种。中国旋即回应对美国总值30亿美元的产品征税，包括猪肉、钢管、水果等百多种，作为铁铝关税的报复；不多时又宣布拟对大豆、飞机等从美国进口最多的几项价值500亿美元的商品征收关税，号称准确打击特朗普票仓。这引来特朗普将征税清单总值加码到1000亿美元，乍看似乎关税大战已经开始，但其实双方仍在测试底线，真正实施关税日仍在未定之天。

不过，如果把这场301较劲单纯视为是关税战，那就大错特错。借着301报告，特朗普政府所描绘的，乃是一幅全球经济与贸易的美中争霸图。正如美国贸易代表莱特希泽（Robert Lighthizer）指出，中国要求技术转让和智慧财产权的政策，都是为了扶植其《中国制造2025》政策。美国认为，为了纠正这种现象，必须以适当的行为回应，关税只能算满足国内民粹的前菜，还有两项措施才是主菜，即是限制中资与诉诸世界贸易组织（WTO，世贸组织）的法律战。

限制中资，进一步扩大投资审查权限

在限制中资的部分，早在奥巴马政府就可看出端倪。2017年总统科学顾问委员会公布一份报告，内文便提到中国采行扭曲市场机制的产业政策，威胁美国工业的竞争力与国家利益。透过对外并购，中国得以在短期内获得关键技术，就这部分来说，美国并非反对开放，而是要确保攸关国安的技术资产，且要阻止美国眼中的中国破坏公平、违反国际规范的行为。报告内还特别举出台湾与韩国的半导体政策做为参考，强调应该要履行贸易与投资规则回应中国。

到了特朗普政府，则可看出更谨慎的中资在美投资审批，使负责审批的美国海外投资委员会（CFIUS）近来业务量大增。2017年该委员会审查的案件约达250件，较2016年成长五成。分析近年数据可知，美国政府审查次数最多的国家是中国，从2013到2015年共有74件，远大于第二名加拿大的49件。中国投资的重点则在于制造业，占比将近六成；但就收购关键技术而言，中国并不特别突出，仍逊于英国、加拿大等。

到今年为止，历届美国总统根据CFIUS的报告因而否决中国收购的举措，只有五次纪录。最久远的是上世纪90年，老布什禁止中航技进出口公司（CATIC）收购飞机零部件制造商的MAMCO；再来就是奥巴马禁止三一集团的子公司Ralls收购奥勒冈州的风电厂，原因是这些工厂接近军事基地；接着又与德国联手，封杀中国福建宏芯投资基金收购德国半导体公司爱思强（Aixtron），原因则是该公司的晶片可用于先进军事武器。

特朗普上任后已有两宗，先是去年具中资背景的私募基金Canyon Bridge，意图收购莱迪思（Lattice）半导体，该公司晶片亦可用于军事技术，因此被特朗普禁止；今年晶片商博通（Broadcom）收购高通（Qualcomm）案，特朗普也以国家安全为由，下令否决此交易，背后即暗藏美中对5G网路主导权的竞夺。

除了这些著名的案件外，其实有更多的中资并购是知难而退，例如2005年中海油（CNOOC）对油气钜子优尼科（UNOCAL）、2009年西色国际投资对金矿开发的FirstGold、2010年唐山曹妃甸投资对太阳能厂商Emcore、2017年四维图新对地图服务商HERE等案，不胜枚举，但也有部分不涉及关键技术或国安的成功案件。

事实上，CFIUS虽由白宫主导，但防范中国并非特朗普政府的专断，而是两党的共识。去年美国国会便推出《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），目的在于扩大CFIUS权限，也就是能审查更多的交易内容。从过去聚焦于外国控制美国公司的交易，到现在包含合资可能导致的智慧财产权与关键技术外流、外国购买接近敏感区域的物产等，都是审查范围。该案有望于今年通过，美国政界预期这尚可维持一段时间的技术优势。

重组世贸同盟与改造贸易规则

在法律战方面，美国认为中国违反对外国智慧财产权人的歧视，也未能予以保护，因此将向WTO诉求磋商。若是磋商不成，可能会进一步要求成立争端解决小组处理。不难看出，美国欲借此战重组同盟与贸易规则。前者指的是联合其他成员对付中国，据传是美国豁免欧盟钢铁关税的条件之一；后者指的是美国认为中国违背入世义务，却没有受到制裁，欲趁机改造WTO。

根据本次301报告，美国指出当年中国加入WTO的条件之一，是承诺不对技术转让或进口做出规定。如议定书第7条要求中国遵守与贸易有关的“投资措施协定”（TRIMs），亦即不能以非关税措施，像是用进口或投资的批准权，对外国设立当地含量的标准。但这么多年来的实践表明，中国一直尝试以隐蔽方式绕过WTO协定，到了习时代，甚至推出《中国制造2025》，宣示自主保障的策略，不啻是对外国设下壁垒。

此外，美国也认为中国为求成为制造强国，对市场进行广泛干预，对国内企业则有各种补贴等措施，这些会影响外国公司的利益，且中国政府还有攫取外国技术的目的，制约着外国的商业活动。过去美国与欧盟等曾要求中国解释相关法律，厘清是否侵犯外国智慧财产权，但均未能得到满意答复。是故，301调查结束后，美国诉诸WTO磋商程序，试图解决中国在专利许可及技术授权方面的歧视性许可要求。

美国在投诉的文件里，主张中国违反与贸易有关的“智慧财产权协定”（TRIPS）第3条、第28.1条(a)项、第28.1条(b)项，以及28.2条。文件指出一些中国法律，如《技术进出口管理条例》，不符合WTO“智慧财产权协定”第3条所谓外国企业不低于本国人民的待遇。具体中国的条文像是《技术进出口管理条例》第27条规定，进口技术若有所改进，成果属于改进者，而第29条第3项又规定，合约不能限制技术受让方使用改进后的技术。这些都对外国智慧财产权人多所掣肘，且有利于中国厂商。

又像是中国的《中外合资经营企业法实施条例》，美国认为该条例第43条规定，中国合资方有权在合同到期后，继续使用转让的技术，有违反世贸TRIPS第28条之嫌。该条强调专利权人享有排他专属权，以防止第三方未经同意、迳行使用而获利，但上述法律显然否定外国专利权人的权利。

截至目前，已有欧盟、日本、沙地阿拉伯、台湾与乌克兰加入美国要求磋商的阵营。如欧盟强调对中国出口达三百亿欧元的高科技产品、日本强调日本公司向中国公司提供的技术约占中国进口技术的20%，可见其利益攸关。但沙地阿拉伯等只是泛泛的提及贸易利益，希望世贸能进一步厘清TRIPS，比起欧日的主张，这三方毋宁说是向美国表态。

另一方面，中国也就美国以该国《贸易扩展法》232条课征钢铝关税，向WTO投诉要求磋商。同样在60天内，双方可自行协调，若协调不成，中国可能将会诉请成立专家小组、正式进入仲裁程序。由于中国才刚提出此案，尚未有跟进者，中国已向欧盟呼吁共同维护多边主义，不满特朗普的欧盟是否会参与中国一方，值得后续观察。

WTO法律战以外的博弈

需注意的是，特朗普政府应清楚前事不忘后事之师的道理。早在2007年，华府与北京历经多次协商与谈判，仍未能就保障美国商品的智慧财产权达成共识，于是决定诉诸WTO，寻求争端解决机构（DSB）仲裁。这里所谓的美中争端，指的是当年中国盗版与仿冒情形严重，特别是商用软体、影音光碟等。另外，美国也认为中国的法律未能革新，以符合WTO规范，因此汇整了三项理由控诉中国。

第一，美国认为中国著作权的审查程序有违TRIPS规定。当时中国著作权法规定，依法禁止出版、传播的作品不受著作权保护，等于是用内容审查剥夺部分著作之整体著作权；第二，美国认为中国法律赋予海关权限有违TRIPS规定。当时中国海关可以迳行处置侵权物品，这些物品有可能会利用拍卖等管道再度于市场上贩售；第三，美国认为中国刑事起诉门槛过高，像是中国订立的侵权数量或市场价格，不符合TRIPS规定。

约莫两年后，DSB通过争端解决小组报告，报告指称美国提出的三项控诉部分成立，裁决中国的某些措施与TRIPS确有不一致。包括上述的第一与第二项，但发现美国没有提供足够的证据支持最重要的指控，也就是第三项无法成立。小组建议中国需遵守TRIPS的义务审视有疑虑的法律，中国虽提出上诉，但亦做出相对应的修改。

然而TRIPS虽有执行力，却不具强制性，偏向软法（soft law）。比起惩罚，WTO希望透过仲裁诱使不利的一方妥协，或激励双方对话、寻找共识。这场法律战乍看是美国获胜，但实际情形并没有太多改变，仿冒盗版依旧猖獗；中国虽也修改著作权法，在内容审查上仍是换汤不换药。重点是，北京决定调整开放的程度，让美国与他国企业享有更多的市场准入，至少满足华府一点期望，这也反映在近十年后习近平博鳌演说的立场。

由于过去美国对中国课征关税，针对的货品总值仅在几亿到几十亿，中国高层一直有容忍之意，因为他们相信这数额无碍于中美贸易大局。这些年的逆差不断扩大，某种程度上也印证了判断正确。但这次特朗普政府号称对千亿货物课税，亦瞄准中国制造，习政权已难有回避空间。且由于中国仍处于习核心的高潮，似乎笃定稳固的中式政权远胜于脆弱的西方政体、认为美国人民无法抵抗物价上扬而中国人民愿意承担民族大义，给了习政权借口与激励，与特朗普政府在枱面上针锋相对。

同时，习政权似乎难以理解特朗普政府的目的。尽管特朗普开口消除逆差、闭口互惠贸易，仿佛只要开放市场、采购商品就可搪塞，去年许多观察家与中国高层都这么认为，才有所谓特习会百日清单计划。但美国真正的目标是促进中国贸易自由化，放弃干扰市场的行为，意味双方难以达成共识。特别是两会后确立习近平长期执政体制，特朗普政府判断习政权已无放弃国家资本主义迹象，且将更加保护自身市场，美中对立益趋白热化。

此从刘鹤上任中国副总理前紧急赴美沟通未果、北京的态度转为强硬可略知一二。为缓和国内鹰派，习政权更宣称现阶段不可能谈判。当然，枱面上正式管道，如美中经济对话业已停摆，不过枱面下的接触想必是急如星火。毕竟特朗普表定的期限正倒数计时，特习两人也分别释出和解讯号，但此次和解难度甚高，不下于当年入世谈判。

对美国来说，进入WTO法律战不会有稳赢不输的局面，出现模糊判决的机率也不小，未必有利。即便如同这些年来美国控诉中国案胜多输少，但也不能改变中国的根本思维与行为。若可透过关税压力，让中国就范乃是上策。不过目前看来已是不可能任务，现在只好透过WTO法律战，进而限制，甚至迫使习政权修正制造强国的策略与配套法令。

说穿了两国高层互信程度极低，且两边政府都有意利用被害者形象强化统治，等于共谋制造懦夫赛局。若能挥去关税战的阴霾，那意味着习政权得在WTO做出比博鳌演说更具实效的妥协；若谈判破局，就将面对旷日废时的仲裁与上诉程序。这段期间美国是否会履行关税，或是等仲裁结果赋予正当性、再合法报复中国，将决定对全球经济冲击的程度。

（徐子轩，，LUCIO策略顾问总监，淡江大学国际事务与战略研究所博士）