月前美国贸易代表处(USTR)公布了关于中国的“301调查报告”,报告认为中国以各种不公平的方式取得美国的智慧财产权(知识产权),逼迫美国企业转移技术。此外,报告指控中国未经授权入侵美国企业的网络,盗窃商业机密,用以贯彻中国的发展战略。据此报告,总统特朗普做出对中国施加关税与其他措施的决定。
迄今白宫已宣布对中国总值500亿美元的产品征收关税,从化学品、涡轮机到汽车设备等约1300种。中国旋即回应对美国总值30亿美元的产品征税,包括猪肉、钢管、水果等百多种,作为铁铝关税的报复;不多时又宣布拟对大豆、飞机等从美国进口最多的几项价值500亿美元的商品征收关税,号称准确打击特朗普票仓。这引来特朗普将征税清单总值加码到1000亿美元,乍看似乎关税大战已经开始,但其实双方仍在测试底线,真正实施关税日仍在未定之天。
不过,如果把这场301较劲单纯视为是关税战,那就大错特错。借着301报告,特朗普政府所描绘的,乃是一幅全球经济与贸易的美中争霸图。正如美国贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer)指出,中国要求技术转让和智慧财产权的政策,都是为了扶植其《中国制造2025》政策。美国认为,为了纠正这种现象,必须以适当的行为回应,关税只能算满足国内民粹的前菜,还有两项措施才是主菜,即是限制中资与诉诸世界贸易组织(WTO,世贸组织)的法律战。
限制中资,进一步扩大投资审查权限
在限制中资的部分,早在奥巴马政府就可看出端倪。2017年总统科学顾问委员会公布一份报告,内文便提到中国采行扭曲市场机制的产业政策,威胁美国工业的竞争力与国家利益。透过对外并购,中国得以在短期内获得关键技术,就这部分来说,美国并非反对开放,而是要确保攸关国安的技术资产,且要阻止美国眼中的中国破坏公平、违反国际规范的行为。报告内还特别举出台湾与韩国的半导体政策做为参考,强调应该要履行贸易与投资规则回应中国。
到了特朗普政府,则可看出更谨慎的中资在美投资审批,使负责审批的美国海外投资委员会(CFIUS)近来业务量大增。2017年该委员会审查的案件约达250件,较2016年成长五成。分析近年数据可知,美国政府审查次数最多的国家是中国,从2013到2015年共有74件,远大于第二名加拿大的49件。中国投资的重点则在于制造业,占比将近六成;但就收购关键技术而言,中国并不特别突出,仍逊于英国、加拿大等。
到今年为止,历届美国总统根据CFIUS的报告因而否决中国收购的举措,只有五次纪录。最久远的是上世纪90年,老布什禁止中航技进出口公司(CATIC)收购飞机零部件制造商的MAMCO;再来就是奥巴马禁止三一集团的子公司Ralls收购奥勒冈州的风电厂,原因是这些工厂接近军事基地;接着又与德国联手,封杀中国福建宏芯投资基金收购德国半导体公司爱思强(Aixtron),原因则是该公司的晶片可用于先进军事武器。
特朗普上任后已有两宗,先是去年具中资背景的私募基金Canyon Bridge,意图收购莱迪思(Lattice)半导体,该公司晶片亦可用于军事技术,因此被特朗普禁止;今年晶片商博通(Broadcom)收购高通(Qualcomm)案,特朗普也以国家安全为由,下令否决此交易,背后即暗藏美中对5G网路主导权的竞夺。
除了这些著名的案件外,其实有更多的中资并购是知难而退,例如2005年中海油(CNOOC)对油气钜子优尼科(UNOCAL)、2009年西色国际投资对金矿开发的FirstGold、2010年唐山曹妃甸投资对太阳能厂商Emcore、2017年四维图新对地图服务商HERE等案,不胜枚举,但也有部分不涉及关键技术或国安的成功案件。
事实上,CFIUS虽由白宫主导,但防范中国并非特朗普政府的专断,而是两党的共识。去年美国国会便推出《外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA),目的在于扩大CFIUS权限,也就是能审查更多的交易内容。从过去聚焦于外国控制美国公司的交易,到现在包含合资可能导致的智慧财产权与关键技术外流、外国购买接近敏感区域的物产等,都是审查范围。该案有望于今年通过,美国政界预期这尚可维持一段时间的技术优势。
重组世贸同盟与改造贸易规则
在法律战方面,美国认为中国违反对外国智慧财产权人的歧视,也未能予以保护,因此将向WTO诉求磋商。若是磋商不成,可能会进一步要求成立争端解决小组处理。不难看出,美国欲借此战重组同盟与贸易规则。前者指的是联合其他成员对付中国,据传是美国豁免欧盟钢铁关税的条件之一;后者指的是美国认为中国违背入世义务,却没有受到制裁,欲趁机改造WTO。
根据本次301报告,美国指出当年中国加入WTO的条件之一,是承诺不对技术转让或进口做出规定。如议定书第7条要求中国遵守与贸易有关的“投资措施协定”(TRIMs),亦即不能以非关税措施,像是用进口或投资的批准权,对外国设立当地含量的标准。但这么多年来的实践表明,中国一直尝试以隐蔽方式绕过WTO协定,到了习时代,甚至推出《中国制造2025》,宣示自主保障的策略,不啻是对外国设下壁垒。
此外,美国也认为中国为求成为制造强国,对市场进行广泛干预,对国内企业则有各种补贴等措施,这些会影响外国公司的利益,且中国政府还有攫取外国技术的目的,制约着外国的商业活动。过去美国与欧盟等曾要求中国解释相关法律,厘清是否侵犯外国智慧财产权,但均未能得到满意答复。是故,301调查结束后,美国诉诸WTO磋商程序,试图解决中国在专利许可及技术授权方面的歧视性许可要求。
美国在投诉的文件里,主张中国违反与贸易有关的“智慧财产权协定”(TRIPS)第3条、第28.1条(a)项、第28.1条(b)项,以及28.2条。文件指出一些中国法律,如《技术进出口管理条例》,不符合WTO“智慧财产权协定”第3条所谓外国企业不低于本国人民的待遇。具体中国的条文像是《技术进出口管理条例》第27条规定,进口技术若有所改进,成果属于改进者,而第29条第3项又规定,合约不能限制技术受让方使用改进后的技术。这些都对外国智慧财产权人多所掣肘,且有利于中国厂商。
又像是中国的《中外合资经营企业法实施条例》,美国认为该条例第43条规定,中国合资方有权在合同到期后,继续使用转让的技术,有违反世贸TRIPS第28条之嫌。该条强调专利权人享有排他专属权,以防止第三方未经同意、迳行使用而获利,但上述法律显然否定外国专利权人的权利。
截至目前,已有欧盟、日本、沙地阿拉伯、台湾与乌克兰加入美国要求磋商的阵营。如欧盟强调对中国出口达三百亿欧元的高科技产品、日本强调日本公司向中国公司提供的技术约占中国进口技术的20%,可见其利益攸关。但沙地阿拉伯等只是泛泛的提及贸易利益,希望世贸能进一步厘清TRIPS,比起欧日的主张,这三方毋宁说是向美国表态。
另一方面,中国也就美国以该国《贸易扩展法》232条课征钢铝关税,向WTO投诉要求磋商。同样在60天内,双方可自行协调,若协调不成,中国可能将会诉请成立专家小组、正式进入仲裁程序。由于中国才刚提出此案,尚未有跟进者,中国已向欧盟呼吁共同维护多边主义,不满特朗普的欧盟是否会参与中国一方,值得后续观察。
WTO法律战以外的博弈
需注意的是,特朗普政府应清楚前事不忘后事之师的道理。早在2007年,华府与北京历经多次协商与谈判,仍未能就保障美国商品的智慧财产权达成共识,于是决定诉诸WTO,寻求争端解决机构(DSB)仲裁。这里所谓的美中争端,指的是当年中国盗版与仿冒情形严重,特别是商用软体、影音光碟等。另外,美国也认为中国的法律未能革新,以符合WTO规范,因此汇整了三项理由控诉中国。
第一,美国认为中国著作权的审查程序有违TRIPS规定。当时中国著作权法规定,依法禁止出版、传播的作品不受著作权保护,等于是用内容审查剥夺部分著作之整体著作权;第二,美国认为中国法律赋予海关权限有违TRIPS规定。当时中国海关可以迳行处置侵权物品,这些物品有可能会利用拍卖等管道再度于市场上贩售;第三,美国认为中国刑事起诉门槛过高,像是中国订立的侵权数量或市场价格,不符合TRIPS规定。
约莫两年后,DSB通过争端解决小组报告,报告指称美国提出的三项控诉部分成立,裁决中国的某些措施与TRIPS确有不一致。包括上述的第一与第二项,但发现美国没有提供足够的证据支持最重要的指控,也就是第三项无法成立。小组建议中国需遵守TRIPS的义务审视有疑虑的法律,中国虽提出上诉,但亦做出相对应的修改。
然而TRIPS虽有执行力,却不具强制性,偏向软法(soft law)。比起惩罚,WTO希望透过仲裁诱使不利的一方妥协,或激励双方对话、寻找共识。这场法律战乍看是美国获胜,但实际情形并没有太多改变,仿冒盗版依旧猖獗;中国虽也修改著作权法,在内容审查上仍是换汤不换药。重点是,北京决定调整开放的程度,让美国与他国企业享有更多的市场准入,至少满足华府一点期望,这也反映在近十年后习近平博鳌演说的立场。
由于过去美国对中国课征关税,针对的货品总值仅在几亿到几十亿,中国高层一直有容忍之意,因为他们相信这数额无碍于中美贸易大局。这些年的逆差不断扩大,某种程度上也印证了判断正确。但这次特朗普政府号称对千亿货物课税,亦瞄准中国制造,习政权已难有回避空间。且由于中国仍处于习核心的高潮,似乎笃定稳固的中式政权远胜于脆弱的西方政体、认为美国人民无法抵抗物价上扬而中国人民愿意承担民族大义,给了习政权借口与激励,与特朗普政府在枱面上针锋相对。
同时,习政权似乎难以理解特朗普政府的目的。尽管特朗普开口消除逆差、闭口互惠贸易,仿佛只要开放市场、采购商品就可搪塞,去年许多观察家与中国高层都这么认为,才有所谓特习会百日清单计划。但美国真正的目标是促进中国贸易自由化,放弃干扰市场的行为,意味双方难以达成共识。特别是两会后确立习近平长期执政体制,特朗普政府判断习政权已无放弃国家资本主义迹象,且将更加保护自身市场,美中对立益趋白热化。
此从刘鹤上任中国副总理前紧急赴美沟通未果、北京的态度转为强硬可略知一二。为缓和国内鹰派,习政权更宣称现阶段不可能谈判。当然,枱面上正式管道,如美中经济对话业已停摆,不过枱面下的接触想必是急如星火。毕竟特朗普表定的期限正倒数计时,特习两人也分别释出和解讯号,但此次和解难度甚高,不下于当年入世谈判。
对美国来说,进入WTO法律战不会有稳赢不输的局面,出现模糊判决的机率也不小,未必有利。即便如同这些年来美国控诉中国案胜多输少,但也不能改变中国的根本思维与行为。若可透过关税压力,让中国就范乃是上策。不过目前看来已是不可能任务,现在只好透过WTO法律战,进而限制,甚至迫使习政权修正制造强国的策略与配套法令。
说穿了两国高层互信程度极低,且两边政府都有意利用被害者形象强化统治,等于共谋制造懦夫赛局。若能挥去关税战的阴霾,那意味着习政权得在WTO做出比博鳌演说更具实效的妥协;若谈判破局,就将面对旷日废时的仲裁与上诉程序。这段期间美国是否会履行关税,或是等仲裁结果赋予正当性、再合法报复中国,将决定对全球经济冲击的程度。
(徐子轩,,LUCIO策略顾问总监,淡江大学国际事务与战略研究所博士)
影音光碟那张图明显不是在大陆
不管是中國還是美國,都會為了保護國家技術及人才而努力,反觀台灣,人才及技術不斷的流失,政府卻遲遲沒有任何作為,最後只會被外資併吞。