评论｜邱伊翎：台湾难民庇护，行政机制可以取代《难民法》吗？

【编者按】：日前有消息指出，5名香港反修例抗争者7月偷渡台湾后，被陆委会扣留，至今近两个月音讯全无。台湾行政院长苏贞昌9月14日受访时回应指，台湾有专责机构处理，不过有些个案不能透露，给予实质帮助最重要。事件再次在台湾岛内引发舆论交战，其中有关台湾难民庇护机制，尤其是《难民法》的制定，为其中一个焦点问题。由于案件仍在处理中，不论是《端》还是作者，都不便对此发表观点。本文仅梳理台湾目前有关《难民法》讨论的几个重点所在。

一直以来，台湾都有来自中国的寻求庇护者或是来自印度尼泊尔的流亡藏人，甚至有过来自朝鲜、乌干达、哥伦比亚、叙利亚、狮子山共和国、土耳其等国的零星个案。台湾长期关注难民议题的在地人权团体（如台湾人权促进会），很早就希望在台湾的“入出国移民法”中，可以加入一个“难民专章”，来处理这类个案。

但2005年起，民进党第一次执政，便提出了一个独立的“难民法草案”，以试图以制度来解决个案，而不是在“移民法”内另外开一个“专章”处理，民间团体当时也接受了这个提案。而不论是在2005年民进党执政、2008年国民党执政、还是2016年民进党全面执政，二大党都曾经将此一草案送进立法院，作为“优先法案”。

2016年，立法院的“内政委员会”通过草案初审，甚至是在“没有保留任何一条条文”的情况下，不需要再经朝野协商，这个法案就出了委员会，接著院会其实可以迳付二三读，法案就会通过。但是法案出了委员会之后，就再也没有再被提起过，选举结束，立法院会期结束，届期不连续，一切重来。

到了2020年，民进党再度全面执政，却再也没有提出“难民法”草案。只剩下台湾人权促进会及人权公约施行监督联盟等团体共同提出“难民法”草案，自行拜托个别立委提案及连署。虽然也有意见认为，台湾的国际地位尴尬，《难民法》并不是最佳选择，应该用行政手段解决问题。但本文认为，建立一套有法、有章可循的制度，才能确切地保障难民的权利。

立法上，《难民法》通过的阻力

长期不愿意建立难民审查及保护机制的台湾，在面对这类需要协助的个案时，持续面临窘境，却又无法正面解决问题。

行政院版的“难民法草案”内容到底有什么争议，导致两大党都不愿意通过自己提出的草案？

一说此法为“中国间谍”打开方便之门。然而草案开宗明义说明，此法适用于外国人及无国籍者人身，而由于台湾“宪法”并不认为中国是“外国人”，中国人所适用的法令是“两岸人民关系条例”第17条，其实根本无法适用“难民法”。恰恰是因为台湾宪法法统仍然以“中华民国”的大中国治理想像为基础，因此除非台湾“修宪”及废除“两岸人民关系条例”这个特别法，否则要进入台湾的方式百百种，但是为什么非得透过“难民法”才能大量进入台湾？

另外也有人称，反修例运动后出现的大批逃亡海外港人，其中也可能有鱼目混珠之徒。但是这个问题也是一样的，港澳人士适用的法条是“港澳条例”，港澳人士亦无法直接适用“难民法”，所以在“修宪”或是“废除港澳条例”之前，也不会有港澳人士可以假借“难民法”鱼目混珠进入台湾。

既然目前看来，中国人跟港澳人士都跟“难民法”没有直接相关，那么为什么，对于“中国”的反感及恐惧，可以成为“反难民法”的声浪？主要原因是，当中国及港澳人士因为各种理由来到台湾而并不被直接视为国民时，当他们仍需要签证才能入境、而既有的入境签证、观光、就学就业、投资移民、学术交流等签证，都无法适用于希望寻求“庇护”或需要紧急协助的人身上时，他们仍然面临目前的“两岸人民关系条例”第十七条够不够用，或是目前的“港澳条例”第十八条够不够清楚，让第一线的工作人员可以判断及操作的问题。

由于台湾一直以来都并未通过“难民法”，对于“政治庇护”个案的审查标准、受理流程等所有程序皆不清楚，也没有受过这类训练的专职人员负责，更没有编列预算，没有任何相关资源投入此类个案的处理。这就导致，长期不愿意建立难民审查及保护机制的台湾，在面对这类需要协助的个案时，持续面临窘境，却又无法正面解决问题。政府目前对流亡港人的态度则是一例。

除了这个理由外，在全球都兴起一股“反移民”、“反难民”的热潮的背景下，台湾实际上也没有缺席。因此也有意见认为，“台湾人自己都吃不饱了、失业率高涨”，为什么还要帮助难民？

但如果人们把视野放到台湾进口国外劳动力市场的数十万人口上，就会惊讶于台湾在面对国人“失业”或“低薪”问题时，人民却从不反对台湾政府每年大量开放高阶白领外籍人士及便宜外籍劳工进入台湾。

行政上，专案处理模式的跛脚困境

来自中国或港澳的寻求庇护个案，政府单位更常以“专业”之名，把责任丢给民间团体，要求民间团体以“责付”或是“担保”的方式，来确保个案本身没有问题。

一直以来，不管是国民党还是民进党，面对难民或寻求庇护个案，最喜欢的模式，还是所谓的“专案处理”。所以我们可以看到，“移民法”在第十六条，有透过加入几个款项的方式，以“无国籍者”的专案方式处理来自泰缅边境的无国籍泰缅孤军后裔，及来自印度、尼泊尔的流亡藏人个案。但这些条文都加上了“落日条款”，也就是政府只打算处理眼前看到的这些个案，未来若有类似个案，并没有要比照办理。

于是，不管是泰缅边境的孤军后裔，或是来自印度尼泊尔的流亡藏人，如果是在“落日条款”的日期（2008/12/31）之后抵达台湾的，就会再度陷入无法处理的窘境。针对流亡藏人的“落日条款”还在2016年5月又再修法延期一次。

“专案处理”还有一个最大的问题就是没有一套标准的作业流程。因为只打算处理一次，因此经验难以累积或是传承。这便导致对流亡藏人的资格审查（由以前的蒙藏委员会进行）可能发生令人啼笑皆非的案例：考对方会不会唱藏人的歌，跳藏人的舞，考会不会写藏文，或是懂不懂藏传佛教的知识，或是上师是谁。但是由于藏人的区域分成三区，也会因为区域不同，而有差异，因此这样的判断难免生出纰漏。

而台湾“蒙藏委员会”员工大多并非藏人，跟流亡藏人社群也早已生疏，要判断当事人是否为流亡藏人的身份，本身就已经有很多问题；更不用说目前“蒙藏委员会”已经废除，未来这类的案件再度出现，又该如何处理？

而来自中国或港澳的寻求庇护个案，政府单位更常以“专业”之名，把责任丢给民间团体，要求民间团体以“责付”或是“担保”的方式，来确保个案本身没有问题。长期以来，台湾政府自己不负起当事人的身份确认及审查的工作，却把责任丢给民间团体，而且认为这样的“专案处理”才能“避免中国匪谍进入”，其实是一个逻辑矛盾又充满荒谬的讲法。

因噎废食？“难民法”本针对更广定义下的难民

台湾的前卫做法，并没有获得立法院两大党的支持，即便台湾的诸多友邦，或甚至台湾岛自己本身，未来都极可能遇到类似的危机。

当初行政院提出的“难民法”草案版本，现在在行政院网站上也仍然可以查询得到条文、法案总说明等内容。这个草案很简单，就是在定义谁是难民、谁在难民的排除条款之外，确认个案进入审查应获得的协助，及审查个案必须成立审查委员会，还有审查程序及遇到大量个案时，可以订定上限及相关处理原则，通过审查之后，应该享有的权利义务等等。

必须要说的是，这部法案其实也有它的进步之处，例如这部法案其实并没有只局限在1951年联合国所通过的“难民地位公约”中对于“难民”的定义。毕竟年代久远，这几年联合国难民署（UNHCR）对于“难民”的定义，及协助的个案范畴早已经远远超过1951年的范畴。

例如，联合国难民署早已认定因为“性别、性倾向与性别认同”而受到母国迫害，逃离国界寻求庇护的个案，也属于难民；同时，这几年对于“无国籍人士”的关注程度也很高。例如缅甸的罗兴雅人，即是同时符合难民及无国籍人士的双重身份。

而台湾“难民法”草案虽然没有把性别因素直接明文列入条文，而是写在立法理由，但却新增了像是“气候难民”及因母国发生“战争”而遣返会有生命危险的定义。今年年初，新西兰移民与难民法庭才驳回一个“气候难民”的个案，并将之遣返。此案一路告上联合国的“公民与政治权利公约”委员会，虽然委员会没有改变新西兰法庭的决定，但是仍然提醒及肯认，“气候难民”是目前当代全球面临严重的气候变迁及全球暖化现象的结果，应该要注意，遣返“气候难民”是否可能已经违反“不遣返原则”。

但台湾的前卫做法，并没有获得立法院两大党的支持，即便台湾的诸多友邦，或甚至台湾岛自己本身，未来都极可能遇到类似的危机。

而这部法案，当然也有它的保守之处。例如大量的“排除条款”，包括违反社会秩序、善良风俗、途经安全第三国等，都可以作为“拒绝受理”的理由。而这些其实都不在“难民地位公约”所谓的“排除”条款内。

其中，途经安全第三国，更是欧洲大陆国家，或是美国加拿大之间，因为陆地相连，才立下的排除条款，但是美国川普总统上台之后，对于移民难民的排外政策，也让加拿大重新思考“途经第三国”作为排除条款的必要性。台湾作为并非“大陆”体系的岛国，订出所谓的“途经安全第三国”来作为排除条款，于法理及现实情况皆有不合宜之处，也令人困惑。

第三国安置？

不论是要留在台湾安置或是要转往第三国，重点都是要先有一套作法。

其实也有不少人认为，台湾如果不想要成为难民的终极安置国家，也可以考虑发展与其他国家合作的“安置第三国”的方案，这也是列在行政院版“难民法”草案的条文之一，作为一种可能的解决方案。但是不论是要留在台湾安置或是要转往第三国，重点都是要先有一套作法。而台湾若迟迟不愿意建立任何一种“难民审查保护机制”，也会减少其他国家与台湾合作的意愿。

“难民法”绝对不是解决所有问题的万灵丹，而“阻挡难民法”，更不可能是作为防止“匪谍”进入台湾的方法。

必须要说的是，“难民法”绝对不是解决所有问题的万灵丹，而“阻挡难民法”，更不可能是作为防止“匪谍”进入台湾的方法。除非台湾今天把国界完全封闭，阻止任何一个中国人入境观光、求学、结婚、交流，阻止任何一个港澳人士投资移民，否则，要进入台湾的方式有千百种，全球化时代，你根本阻止不了一个人的合法入境。

难民审查保护机制的重要前提作业之一，就是要确认身份、确认此人的遭遇。台湾政府却认为这件事情不需要立法，不需要制度化、不需要编列预算或培训人员来处理，而只把压力释放到人权团体，一个个个案地处理，这样面对难民个案的态度，真的有比较符合国人对于“国家安全”的想像吗？

过去戒严时期、白色恐怖下的台湾，有不少逃离海外的政治犯，也曾经受过其他欧美国家的人士提供安置及协助。而今天台湾成为亚洲地区少数在民主人权表现上，算是数一数二的国家，却没有任何机制来面对及处理难民庇护个案，而在国界不可能永远封闭的情况下，台湾的移民署官员，也只能继续用跛脚的“专案处理”模式来处理。这样的模式，对于个案，对于社会秩序、国家安全来说，恐怕才是真正的大问题。

（邱伊翎，国际特赦组织台湾分会秘书长）