关于移民政策，人们普遍关注特朗普新政府是否会推出重大政策改变。然而，新政府上台也将带来新的氛围、新的指示、新的业绩压力，行政上一个又一个的细节都可能因而默默发生变动，这些细节同样值得关注。而对很多人来说，不论是已经在美国取得身分的合法移民，或是其他依然“非法”的无证移民，乃至仍在等待程序进行的申请者，这些一个个微小的细节都足以为他们的生活带来天翻地覆的改变。

在大选刚过的11月中，端传媒采访了亚利桑那大学边境研究所社会学家Eileen Diaz McConnell教授。她指出，很多新闻关注修法和总统行政命令，但总统另一个很大的权限是命令修改各种细节的程序规，这些规则的影响也将非常剧烈。“按照移民政策研究院（Migration Policy Institute）网页的统计，特朗普第一任期对移民行政程序的修改高达五百余起。”而一个移民究竟能否取得合法身分，还是会被驳回、被遣返、连已经取得的合法地位都被撤销，经常就是取决于这些细节的变动。

McConnell同时指出，在很多的审查当中，官僚体系其实有很大的裁量权限，而上头的决策和命令也就会直接影响这些裁量如何进行。而像是这样的程序微调，根本不需要经过国会，而由于移民法规属于联邦权限，各州政府也几乎无从置喙。只要特朗普总统吩咐下去，他所任命的官员就会开始执行。

面对各种各样的细节收紧、加严，对许多个案而言，他们最好的希望是移民法院作出对他们有利的裁决，但在接受端传媒记者采访时，移民法律师、亚利桑那大学法律系兼任讲师Juan Rocha也指出，移民法院的法官其实不是宪法意义上具有身分保障的独立法官，亦即不属于一般所谓的“第三条法官”（Article III judges），而是直接由法务部检察总长任命，本身并不具备独立性。再搭配上Project 2025的政策纲领中，共和党右翼已经提出要大规模开除原本无党派的公务人员，由特朗普的支持者取代，“这些人将不具备自主性，也很可能会面对绩效压力，必须达成一定的遣返业绩”。

业绩压力也将左右官员们怎么行使他们的裁量权。在新政府上台之后，这些移民面对的问题将并不是来自什么指标性的政策改变，而是在既有规则下被刁难、被退件，原先以为合法的也能一夕之间沦为非法。

行政流程细节足以定生死

McConnell甚至怀疑，一些传闻中的重大政策变更很可能只是障眼法，是要护送其他更为不显眼的变化。

举例而言，特朗普团队当前最显眼的政策提案是废止“公民出生地原则”（birthright citizenship），要让无证移民的子女即使在美国本土出生也无法取得公民身分。但是，即使共和党提名的法官目前在最高法院有6-3的优势，要为特朗普这样的政策背书，恐怕也并非太容易的事。

毕竟，“公民出生地原则”是宪法层次的规定，最高法院早在一个世纪以前已经确认，美国宪法第14修正案中“凡在合众国出生或归化合众国并受其管辖者，均为合众国及所居住之州的公民”的文字，就是应照字面解释，意味著在美国本土出生的人就是公民，不论父母是否为合法移民。除非出生于敌军占领地区，或者是外交官的子女（因而严格说来并不受合众国管辖），否则当然自动拥有公民权，完全毋庸置疑。

这也就是著名的United States v. Wong Kim Ark判决。在这个19世纪末期的判决中，法院因此认定该案的当事人、出生于三藩市的华工之子黄金德自出生便具有美国公民权，即使当时美国已经实施著名的《排华法案》也不得予以剥夺，政府当然也不能阻止黄金德入境。在这样的前例之下，最高法院最后如果真的要为这项政策背书，等于必须逆转这项百年来的判决先例，并以彻底不同的方式诠释第14修正案明确的字面规定，并不是一件容易的事。

McConnell因此怀疑：“这种危险的政策，当然应该在其真正萌芽前就将其消灭。但是这时候抛出这么出格的政策，会不会是吸引大家的注意，让其他的变动显得不那么极端？会不会是漫天喊价，让其他变动显得像是合理的折衷方案？”

不过，按照目前的报导判断，特朗普政府计划中的一部分也是利用各种行政上的流程，以达成实质废止公民出生地原则的效果。在此，重点也未必是明面上的大政策，而是台面下的小细节。

按照专业政治媒体《Politico》的报导，特朗普团队一方面确实正在准备行政命令，要宣布直接废止公民出生地原则，并且迎接必然到来的法院战斗，希望最高法院的右翼法官们认可他的决定。但另一方面，计划也包含利用各种内部行政流程的细节来实质侵蚀无证移民子女的公民身分。具体而言，特朗普可以指挥国务院暂缓为无证移民子女发放护照、指挥社会福利体系的部门不让他们取得任何公民有权获得的社会福利，甚至直接指挥社会安全体系的主管机关不给予他们社会安全号码，让他们什么事都不能办。透过在这些程序上的细节做文章，拖缓各种行政进度，这些人虽然法律上仍具有公民权，实际上却将等同于幽灵人口。

而既然连宪法明文保障的出生地公民权都可能成为开刀对象，此刻“合法”的其他移民也没有理由以为自己必然可以幸免。毕竟，特朗普上台之后，实在有太多的行政工具可以运用。有任何移民可以说是安全的吗？面对端传媒记者的提问，移民法律师Rocha便说，要讲没有移民绝对安全，“这不会是一个夸大的说法（hyperbole）”。

他举了一个他曾协助的案例。一位已经取得美国公民身分的阿富汗移民，一出生就过继给自己的阿姨，所以在申请表单上填写亲属时将这位阿姨填作母亲。结果事后被移民局盯上，透过刑事体系起诉他登载不实。而由于他出身的阿富汗乡村并没有严谨的户政体系，他无法提出官方文件证明自己从小被过继，加上“他请到的律师不是很好”，直接建议他认罪换取减刑，结果反倒等于让他承认自己申请文件造假，面临被取消公民身分、遣返回阿富汗的命运。

又比如，他手上一位来自波斯尼亚的个案，同样已经取得合法身分，但他在申请表单上勾选自己未曾参与军事团体，移民局事后稽查发现他在波斯尼亚有被征兵的纪录，同样诉请撤销他的公民身分。“为了这个个案，我还要请法院传唤亚利桑那大学研究波斯尼亚的教授作证，证明战乱时期征兵非常混乱，很多人不但没有服过一天兵役，甚至连自己被征兵都不知道”。是在学者的背书之下，案主才得以保有公民身分，留在美国。

但万一他没有那么幸运，没有找到好律师、进而找到这位愿意作证的学者呢？法律是一回事，但是否有由上而下的命令，要严格清查某些来源的移民，重新检视申请文书中的各种细节，就又是另一回事。尤其，许多个案以为自己拿到“行政结案”（administrative closure）就没事了，不需担心遣返，却忽略“这只是法务部给的救济，法务部随时可以拿走”，只有移民法院真正结案才能避免联邦政府随时重启遣返程序。“选后隔天马上就有个案冲来我办公室，说要赶快来办结案，我就问他‘嗯，是昨天发生了什么事吗？’”，Rocha苦笑著说。

何况，万一某个类别的移民又特别被特朗普政府盯上，这种透过修改程序、“合法变成非法”的风险就又格外巨大。律师Rocha手上还有一些案例属于著名的DACA，亦即“童年入境者暂缓遣返手续”，就是政治风险特别大的移民类别。

DACA是奥巴马时期推出的政策，对于儿童时期就被违法带到美国境内、在美国长大的年轻人，他们从小到大的家都在美国，也在美国受教育。奥巴马政府多次吁请国会修法保护他们，却都无法成功，最后遂制定行政命令，保护他们暂时不受遣返，并且保障他们的工作权。在DACA的计划下，这些人只要好好就学、工作，日后就能有申请合法身分的管道。

由于这些年轻人从小就在美国长大，加上当年是被父母或其他长辈带进美国境内，所以美国公众普遍对他们更为同情。皮尤（Pew）研究中心的民调显示，全美国支持让这些人有机会取得公民身分的比率高达4分之3，不仅民主党支持者中有9成认为应该这么做，就连共和党支持者中都有54%认为这是正确的方向，支持率超过半数。在移民问题歧见剧烈的美国，这是一个相当难得的共识，人们普遍认为这些人没有犯错、又从小在美国长大，只要安分守己，不妨让他们留下来。

但这仍不足以让他们幸免于难。特朗普政府在第一任期就已经开始著手让DACA变得更不稳定，在第二任期恐怕将更为严重。Rocha指，他的一位当事人已经三十几岁，就是在奥巴马时期申请，进而取得绿卡，最终还取得公民身分。当年，她得到去国外念书的机会，奥巴马时期的“预先假释”（advance parole）政策也准许她出境。而由于她回国时是以合法方式入境，在美国移民法规上等同于已经接受“合法检查”，更加快了她申请的流程。但前一次特朗普上任后却修改程序，主张这样的作法是“钻法律漏洞”，所以要回头追查，威胁要让她取得的绿卡甚至公民身分都通通失效。

“这根本没有所谓的钻漏洞，他们就是上面说了什么，他们就照著做而已”，Rocha语带不平。但现在，这样的个案被“抓到”之后就要重新被卷入相关程序。Rocha预测，“政府可能会谈和解，比如承诺让她保有绿卡，只要拿走公民身分，但公民身分被拿走后，她就没有保障了。”即使她能保有绿卡，理论上还可以回头用婚姻等方式申请公民身分，但“她的申请就会永远被卡住，因为官方纪录上她缺乏良好操行（good moral conduct）”。在更极端的状况下，这样的人甚至可能很快面临遣返的命运。

而第二任期，这样的案例恐怕将越来越多。“这等于是要让时间倒转，让人们‘变成’非法无证移民，”Rocha分析，“这些变化都是微小细节，要应对接下来几年的变化，我们要打的等于是壕沟战（按：fight in the trenches，指的是最为复杂、活动最为频密的工作）。”

中国庇护申请者恐首当其冲

事实上，很多移民案件本来就都是败在一些看似无关紧要的细节，政府事后操作，让合法变成非法的空间非常之大。只要移民官员有业绩压力、有任何来自“上面”的要求，所有的裁量空间都可能被严重收紧，所有的个案都可能同样面临“时间倒转”的命运。

而到时，被冲击的移民将不只是一般理解中的拉丁裔、尤其是墨西哥裔移民而已。既然连已经“合法”的移民都无法幸免，学者McConnell和律师Rocha都认为，来自中国等其他国家的移民和庇护申请者，受到的影响甚至可能更为巨大。

移民学者McConnell指出，“虽然在一般认知中，非法移民的形象非常受到种族的影响，标签通常都贴在拉丁裔身上”，但其实，包含中国、印度、欧洲、非洲各地都有许多移民，即使是合法入境，但是从事的活动不符合签证核发条件，或者在签证到期前并未离境。面对这群人，官僚体系会如何诠释、执行相关的规则，多严格、多勤劳，一切都相当难说。

律师Rocha也分析，针对庇护申请者来说，单单是因为移民程序收紧，就足以特别冲击来自有意申请的中国人和古巴人。背后原因也很单纯：现在，来自其他国家的移民要能申请庇护本来就非常困难，唯独中国、古巴等有共产党统治背景的国家才最有机会，所以一旦全面收紧，主要的开刀对象也势必来自这些国家。

毕竟，来自墨西哥、尼加拉瓜等国的移民要躲避的经常是帮派暴力，是毒枭占地为王带来的威胁，但这不是出于种族、宗教、国籍、社会群体、政治立场这五大法定庇护范畴。“我都跟我的个案说，虽然下面两个词在西班牙文听起来很像，但你们需要auxilio（援救），美国法律上却没办法用这个申请asilo（庇护）。”

既然制度本来最大的受惠者就是中国和古巴的申请者，一旦上面的氛围是要收紧相关管道，冲击最大的当然也会是他们。目前，中国的庇护申请核准率高，而在奥巴马时期之前，古巴移民更是面对所谓“干脚”（dry feet）的“优惠”政策，不同于其他中美洲移民，只要想办法成功踏上美国土地就有申请公民身分的明确管道。而现在，面对上级的压力和整体的氛围，这些情况也通通可能改变。这也再度显示，合法移民和非法移民的线是模糊的，也是政府随时可能更动的。同样是走线者、同样躲避生命危险，却可能面对完全不一样的结果。

而新的特朗普任期，在新的氛围之下，中国和古巴的庇护申请者面对的结果反倒很可能跟其他国家的人越来越接近。Rocha甚至预测，由于古巴裔在美国政坛的力量已经形成，“已经形成足够强大的游说力量”，可能更有能力保护自己的同乡。“但中国移民的政治力量没有这么强大”，因此，在下一波收紧当中，中下层官员面对程序微调、配额限制和“业绩压力”，中国移民受到的冲击可能还会比古巴移民更剧烈。

而这也意味著，不论是古巴人还是中国人，又或者是来自其他更多国家的人，会有更多庇护申请者必须留在墨西哥边境等候审查。

“而这大幅增加了他们人身安全上的危险”，McConnell表示。这也是拜特朗普的政策所赐，在他的第一任期，他的国土安全部就执行了著名的“留在墨西哥”（Remain in Mexico）计划，官方名称是“移民保护规程”（Migrant Protection Protocols），要求所有庇护申请者在庭期开始之前不得入境美国，必须在墨西哥边境的营区等候。当时，特朗普政府借此将超过7万名申请者“运回”墨西哥，拜登政府曾试图终止该计划，最后改为实施折衷版本，特朗普政府上任后料将重新实施“完整版”。

但是，墨西哥边境城市又是严重犯罪频传的地方。举例而言，许多等候者被送到墨西哥的Tamaulipas州，而该州因为绑架、谋杀等帮派犯罪频传，是美国国务院建议国人不应前往的地区，警示级别与叙利亚相同。老牌人权团体人权观察（Human Rights Watch）的报告指出，孤身被送到墨西哥边境的庇护申请者受害案件频传，遭逢性侵、掳人勒赎、抢劫等的件数至少上千起，其中有许多受害者是儿童。且当地警方贪污严重，人生地不熟的受害者根本求助无门，在一些案件中，施暴者甚至就是警方或者移民官员。此外，在墨西哥边境也很难取得法律资源，实际上获得律师代理的庇护申请者更是不到1成。

而在执行这个大计划的过程中，移民官僚对于上述的各项细节同样有很大的裁量权限，包含遣送到多远以外的地方、是否有机会与律师沟通、能和律师交谈多久。举例而言，申请者并非总是被就近遣送，而可能被公车“丢包”到距离数百公里远的地方，虽然帐面上有机会到移民法庭接受审查，但实际上却没有任何方式可以回到法庭。据美国移民律师协会所成立的倡议组织“美国移民委员会”（American Immigration Council）统计，有超过4成的申请者最终无法回到移民法庭接受审理，当中一些人是成为犯罪受害者，或者在人生地不熟的地方贫病交迫，但有一些人根本没有办法回到移民法庭所在地。

该委员会的报告还特别强调另一个细节：如果申请者表达前往墨西哥可能会遇到生命威胁时，是否要执行进一步查核？依法，如果遣送将为被遣送者带来人身安全的重大危险，遣送就不能执行，这也是国际法上行之有年的“不遣返原则”（Principle of Non-refoulement），然而，报告指出，实际上获得进一步访谈审核机会的申请者也仅仅只占全体4成，而是否执行也完全是由移民官自行决定。

在特朗普的新一任期，这些攸关性命的一个个细节是否会逐渐收紧？在新政府的指令、压力和氛围下，这是否会对庇护申请者更加不利，让更多人在边境的另一侧面临人身安全的威胁？对他们而言，这将会比许多众所瞩目的大政策宣示还要更为重要。

遣返阴影下的移民互助网络

对已经在美国境内、此刻面对遣返威胁的人们来说，决定他们命运的也经常是官员的一念之间，是氛围和业绩压力，反倒未必是重大政策本身。

其实，端传媒采访的三位移民专家──Rocha、McConnell以及研究移民社群抗争的亚利桑那大学教授Rafael Martinez──都指出，美国政府实际执行遣返的能力依然相当有限，特朗普很多显眼的政策宣示和耸动的政治修辞未必能全面实现。

举例而言，Rocha指出，即使美国政府将人送到墨西哥，但墨西哥政府并没有义务配合遣返、没有义务阻挡被遣返者再度跨境。何况，许多跨境的移民也根本不是墨西哥人，这都增加执法的难度；正如Rocha所言：“没有火车能把人载去西非”。他和McConnell都表示，边境的执法能量也相当紧绷，除非特朗普政府大举投注资源，否则很多政策宣示都会遇到后勤上的实际瓶颈。尤其当移民已经离开边境城镇，警方其实也很难有能力找出违法越境的移民。

除此之外，Martinez在受访时也举出50年代大规模遣返计划Operation Wetback的失败案例为例，说明要执行大规模的遣返计划并不容易；当时Operation Wetback之所以失败，正是因为许多雇主的营利模式完全仰赖低薪的非法移民，大幅度的遣返措施也会引发反弹和其他规避措施。

然而，“遣返的威胁要对一个人有影响，不必真的落实在他的身上”，移民研究学者McConnell指出。她举例，在过去许多案例中，只要一个地区的一间工厂被查缉，整个地区的无证移民家长就会不敢送小孩上学。

一项获得媒体报导的案例发生在2019年8月。那是新学年开始之初，当时，密西西比州的工厂被查缉，700名疑似无证移民被捕，隔日该学区就有154名学童缺席。遣返不必真的发生，家长被遣返的恐惧就足以影响孩童的教育，而这同样不需要重大的法规政策变动，只要上头一声令下，官僚们增加查缉的密度和强度就能奏效。

由于各地、各个社群在日常生活中面对的冲击非常不同，相较于全国性的政策倡议和诉讼，在地移民社群互助的网络显得格外重要。在受访时，研究移民社群抗争的Martinez也特别强调这点，指出在数十年的抗争和周旋下，面对各式各样多如牛毛的细节，尤其是拉丁裔社群内部，彼此互助网络已经相当成形。

Martinez形容，在多年的经验下，这样的网络已经“巩固下来”（solidified）。“不同地区、不同社群之间一直有很多对话”，不只建立了与各地移民律师之间的联系网络，另外更有各种“在地照护的网络”，协助各种安置、转介社工等等需求，并且负责教育和传递资讯，尤其经常举办各种“了解你的权利”（know your rights）的教学，教导人们该如何面对警察。

“这是一个相当去中心化的运动，不需要一个统一的大台（collective front）”，Martinez分析，面对不同社区、不同移民身分群体在不同层面上的需求，移民社群内并不是由单一的组织负责协调，而是由各个在地的小组织互通有无、互相帮助。“比起过去的民权运动或工会运动，这个模式更像是同志运动”，在军队、教会、家庭等不同战线上各自努力。他也进一步举例，像是United We Dream这样的全国性组织也同样存在，但存在的目的则是担纲桥梁的角色，联系不同社群的青年移民，特别包含无证且无法取得DACA身分的移民。

而McConnell也说，“我不会低估这些无证移民生存的能力”。她举例，因为许多拉丁裔社群已经累积了多年经验，所以许多家庭也都已经学会一些避险的技巧，例如父母绝对不能搭同一台车，以免两人同时被缉捕遣返，留下孩子无人照顾。又比如，如果家里面有一个孩子是在美国本土出生、自动拥有公民权，因为这个孩子不会面对遣返的威胁，就会需要额外担负一些任务。

不过，这样的知识传播有多广呢？在美国社会，想到“非法移民”时，许多人立刻联想到的就是拉丁裔，历来执法也最常拿拉丁裔开刀，而在这个背景下，拉丁裔的无证移民也可能对遣返有更深刻的认知和恐惧。McConnell分享：“其他人可能很难想像，但当一些美国人看的是福斯新闻的时候，这些无证移民听的是西班牙语的广播电台，电台会找移民法律师当来宾，一个小时的节目都在回答听众的法律问题。”

但在拉丁裔之外，其他群体开始戒备了吗？

“这方面的资料还很少，选后我马上就连络了皮尤研究中心，建议他们要搜集相关资料。其实就连在拉丁裔内部都一定有很大的异质性，已经长期居住的墨西哥裔和晚近到来的委内瑞拉裔状况都很可能不同。在拉丁裔移民以外，我们知道成长最快的移民群体其实是来自中国和印度，他们经常是合法入境，但在签证到期后仍停留在美国，也有欧洲移民是这样──我们并不知道此刻这些其他群体有多担心被遣返。”

但是，McConnell认为在特朗普的新一任期，亚裔群体恐怕也必须有所准备。“尤其，特朗普团队当中的那一群反移民极右派很多受到‘大取代理论’（Great Replacement Theory）的影响，既然重点是白人的地位，矛头就不一定只是对准拉丁裔而已。”McConnell所说的大取代理论是一支在极右翼、特别是白人民族主义者之间愈趋流行的理论，认为白人失去多数地位是因为自由派菁英刻意引进其他族裔的移民。在他们眼中，这一切是出自“全球主义者”（Globalists）的阴谋，是国际菁英要毁坏美国，冲淡美国的白人性格，破坏基督教（特别是新教）的文化传承。

这套理论在极右翼圈内流传已久。早在90年代，于共和党总统初选中取得基督教民族主义者支持，进而挑战老布殊的布坎南（Pat Buchanan）在著作《西方之死》中，就将非白人移民“重新征服”白人所在的土地视为美国面临的最大威胁，和白人女性不愿生小孩并列为美国乃至西方衰退的原因。而近期，比如特朗普的头号支持者马斯克（Elon Musk）也公开拥抱此一理论，在社群网站上陆续宣称民主党、犹太人、非政府组织乃至航空公司都“隐瞒公众”、“积极引进非法移民”，让“一支支非法移民游牧队（hordes）如洪水般涌入美国”。对于这群人而言，只要不是白人，所有移民通通都是潜在威胁者，逻辑上并不限于拉丁裔。

“现在想到非法移民，大家普遍联想到的还是拉丁裔，但谁晓得呢？尤其随著对亚裔的歧视愈趋明显，骚扰越来越多，说不定以后亚裔也会越来越常被怀疑是无证移民。”

而在这方面，冲击也未必将来自显眼的法案或政策变化。要能够让更多亚裔移民失去合法地位，或者在签证、居留权等方面被严格查缉，进而冲击移民家庭在教育等各方面的生活安排，这些通通都不需要任何特别排斥亚裔的法律或行政命令。相反地，这些改变将来自特朗普政府上任之后新的氛围，或是一些来自上级的指示和业绩压力，透过行政流程上许许多多的微小细节发挥作用。