评论｜美国推出对华重磅法案，拜登能否跟上国会强硬的步伐？

美国当前政治的一大奇观是：国内政治严重极化，共识寥寥，但在中国问题上两党却有一大把共识。反倒是白宫，在对中国的“硬度”上，落到了国会后面。

按照美国政治的传统，总统上任后的百日施政内容体现了本届政府的政治理念。从1月20日宣誓就职算起，拜登上任已近百日，主要施政精力明显放在了国内。在最紧迫的疫苗接种方面，拜登上任伊始所设定的“一百天一亿剂”目标在三月中旬就已经达成。按照当前速度，拜登上任百日内有希望完成两亿剂COVID-19疫苗接种，全美各州在今夏全面“重开”是大概率事件。而国会通过破天荒的1.9万亿美元巨额经济刺激法案，更是拜登于国内政治中的重大胜利。不出意外的话，拜登在三月底推出的2万亿美元基建计划，也很有可能近期在国会落地，将对美国中长期经济增长及科技研发形成深远影响。与前任相比，拜登的上任百日的内政成就颇丰。

但是在外交政策，特别是中国政策方面，拜登尚未投入太多政治资源：阿拉斯加会谈虽然吸睛，但还只能算是初步的试探和摸底；新任美国贸易代表几乎没有推行任何新的政策，中美关税战停留在了“不战不和”的状态；拜登政府虽然也推出了新的新疆制裁，巩固了盟友关系，并将中国的七个超算中心加入了实体清单，但与国会的各种摩拳擦掌相比，白宫在中国政策上，步子实在是迈得很小。

共识的共识

反而是国会，在中国问题上推进迅速。4月8日参议院推出了一个十分重磅的《战略竞争法案》(Strategic Competition Act of 2021, SCA）。这份280多页的法案，无论在对华政策的深度还是议题的广度方面，覆盖都是惊人的。一旦通过，这一立法很有可能是美国国会在近三十年来在中国政策上最重要、影响最深远的立法行动。上一次美国国会在中国政策方面扮演如此重要角色，可能还要追溯到2000年的中国永久贸易最惠国地位投票。

SCA由参议院外交事务委员会主席，民主党议员梅内德斯（Robert Menendez）领衔推出，但并不是一份民主党的党派法案，而是拥有广泛的两党支持。按照当前的国会议事进度，这份法案在最近几个月通过的可能性极大。SCA的推出早就有迹可循，当前版本的许多关键内容，在拜登当选之前就已经在国会山流转。

2020年9月，民主党提出了《美国劳工、经济竞争力、同盟、民主及安全法案》(2020 America LEADS Act），内容包括增加联邦研发预算，制裁中国政府“恶意行动”，以及禁止从日本和韩国减少军力等措施，旨在与中国展开全方位战略竞争。而这份法案的提出者，正是今日提出《中国战略竞争法案》的梅内德斯。

共和党方面，由众议院麦夸尔（Michael McCaul）领衔的一个共和党“中国工作小组”在去年10月提出了一个《中国小组法案》（2020 China Task Force Act）。这个法案更接近于一个立法蓝图，本身并没有新的内容，但是打包了国会已经通过和尚未通过的137项涉及中国的法案，主要目的是下一步的立法行动做出铺垫。伴随该法案同时提出的，是400多项有关中国政策的立法建议，话题包括了国家安全、供应链、科技、竞争力等多个方面，代表了共和党国会成员在中国问题上的共识。

当前版本的《战略竞争法案》，可以算的上是国会民主党和共和党两方中国立场的汇总，是 “共识中的共识”。在今天党派性极强的美国国会中，这样的两党合作实在是很罕见。法案内特别提到：（国会认为）“行政部门尚未充分落实对华制裁和限制措施”，可见在中国政策上，国会的立场比白宫更为强硬。

《战略竞争法案》里都有些什么

那么这份重量级的法案究竟包含哪些实际行动呢？这份280页的法案细节极多，其中影响最大的是以下这几个方面：

• 供应链转移：政府需要提供咨询服务，鼓励和帮助美国企业将供应链从中国移出。

• 基础设施：责成美国国务院建立一个基建项目评估及咨询协助网络，以帮助其他国家从负债能力，生态影响，社会责任等方面进行基建项目评估——其中不言而喻的目的，自然是说服这些国家不要参与中国的“一带一路”。

• 数字安全和科技同盟：责成美国国务院设立一个电子通信及数字安全伙伴机制，帮助伙伴国家保护科技资产，实现供应链多样化，加强网络安全，推动建立安全可靠、并且自由的网络治理规则，同时推动美国信息技术产品在全世界市场份额的扩大。设立一个国务院牵头，同时商务部和财政部参与的“技术伙伴办公室”。并新设一个“无任所科技大使”职位，在全球范围内与盟友及伙伴国家共同开发包括人工智能、量子科技在内的多项尖端技术，统一技术标准、隐私准则及数据管理模式，协调投资审查、出口管制以及技术转移。共同保护关键行业供应链安全。

• 影响力及价值观竞争：在媒体和公民社会中反制中国共产党的全球影响力扩张。要求总统定期向国会提交新疆人权问题报告，并增加国务院预算用于在香港推广民主。同时国会建议美国政府官员“应像与其他政府互动一样”，与台湾进行交往。

• 经济反制：要求政府定期公布两个名单，以作为反制措施的依据：1）窃取知识产权或者得益于强制技术转让政策的中国国有企业名单；2）得益于国内补贴或者歧视外资政策的中国企业名单。法案同时要求政府定期提交报告，评估中国企业在美国上市或者相关金融联系对美国所构成的风险。

从补贴到科技，再到军事和价值观，除了共和党不甚热心的气候议题之外，这个法案几乎涵盖了当前中美关系中的所有问题，并将政策工具进行了强化和升级，特别是发布知识产权侵犯者和国内补贴受益者两个名单的举措，有可能形成类似于“实体清单”的制裁。

同时这份法案正式将中美“产业链脱钩”和“科技脱钩”确立为美国外交方针，并实质性探索金融脱钩，以立法形式固定了不少特朗普时代的脱钩遗产。如果将这份法案所罗列的所有政策工具进行排列组合，基本可以描述美国未来与中国竞争和对抗的所有可能情形。如果拜登政府真的按照国会的逻辑推进政策，那可能就是一个“强化脱钩”的图景。

《战略竞争法案》是一份重口味菜单，只是白宫不见得非要从这个上面点菜。和国会表达出来的最大限度对中国施压倾向相比，白宫目前为止所采取的行动显得审慎而克制。虽然中美在阿拉斯加的镁光灯下表演了一场舌战，但目前为止并没有冲突升级的动作。特别值得注意的是，白宫最近还派出了克里这名外交老将，以气候大使身份出使北京，为中美在气候领域的合作打开了可能性的大门。

将中国七个超算中心加入实体清单，与盟友协调新疆制裁，同时发起气候外交合作的尝试。这三件事是白宫目前为止在中国政策方面最大的三个动作。这也很好地诠释了拜登团队对于“战略性竞争”的理解：日常竞争，偶尔合作，必要时对抗。除非出现突发事态，在美国国内经济完全走出COVID-19阴影，并且开始扩大基建投入之前，拜登对华政策的硬度不会实质性上升。即便《战略竞争法案》很快落地，拜登政府也不太可能立即动用全部的压力和制裁工具，反而很有可能继续将施政重点放在国内政策上。

原因并不是认知差异，更不是因为拜登对中国有什么特别的好感。拜登团队对中国的基本政治判断与国会，特别是国会民主党人没有太大的差异：对中国主动改革彻底失去信心，也不寄希望于中国会像苏联那样在自身矛盾重压下自行崩盘，同时中美实力差距正在快速缩小这一事实加大了紧迫感。

值得注意的是，在此次立法中，国会特别指出了“政府并未充分利用全部合法制裁工具”——拜登的政治挑战者们已经做好了批评拜登政府对华“软弱”的准备。因此，白宫如果迟迟不推进其对华政策路线，可能对拜登及民主党未来的选情造成负面影响。那么，在白宫克制的中国政策和国会的激进主张之间，到底隔着什么？

信任赤字

当代美国人正在对前景变得悲观。一项2019年的皮尤中心民调显示，69%的美国人认为自己的子女辈在经济上不会比自己这一辈更好。从1970年到2000年，中产阶级家庭的收入中位数上升了约40%；但在最近的二十年，中产家庭收入中位数值上升了不到10%。在2008金融危机之后，美国中产阶级收入水平一度发生倒退，直到2015年才恢复到了金融危机之前的水平。以基尼系数衡量的社会不平等程度，在2017年达到了历史最高。疫情之下，工薪阶层收入锐减，美国股市却得益于货币宽松一再冲高，投资者获得丰厚回报。贫富差距和分配问题的干柴，遇上了种族和宗教的烈火，社会便时时处于严重信任赤字。

当社会契约失灵，普通美国人对“美国”究竟意味着什么意见严重分歧时，拜登政府该如何说服一个高中学历，日日为生计挣扎，从没有离开过美国的俄亥俄州中年蓝领，美国有责任派年轻人去干预千里之外的他国内战，还有义务用美国纳税人的钱维护盟国安全？

特朗普的关税战产生了两个观念上的重要后果：第一是证明了中美经济脱钩并非完全不可想象。第二是证明了单方面脱钩事倍功半，美国损失巨大，对中国冲击虽大，但仍有限，不足以达到改变行为的目的。吸取这一经验，拜登外交明显向多边主义回归。拜登政府意识到要在中美竞争中占上风，光靠制裁是不够的，美国还需要加大对内教育、科研、产业和基建的投入，同时在制裁和施压行动中必须获得盟友的配合。

而信任关系的重建，离不开两个要素：第一是行为前后一致说到做到，第二是足够长的时间。对于欧盟这样的美国传统盟友来说，美国向多边主义回归自然是好事。但欧洲人也没法不看到，几个月前还有七千四百万美国人投给了特朗普。拜登需要向盟友证明，向世界证明，美国已经翻过了特朗普这一章。

拜登政府很快做到了“行为前后一致”，比如上任伊始重返巴黎气候协定和世界卫生组织，兑现选举诺言。但是时间同样重要，拜登政府需要在相当长的一段时间内，反复证明美国对于盟友和多边主义的承诺，才能逐步打消外界的疑虑。然而对于拜登政府来说，时间实在是一个奢侈品，没有任何捷径可寻。

这也就是为什么许多美国盟友，当前在若干关键问题上（如美—欧出口管制协调），始终对拜登团队的倡议持怀疑和观望态度，不愿意完全配合华盛顿——特别是当配合美国意味着遭到中国打击的时候。拜登团队非常清楚，缺乏盟友的支持，又没有动武的意愿，把国会递过来的对抗工具全面实施是一件成本高而效果差的事情。

先重建，再竞争——拜登与时间赛跑

这也就是为什么虽然中国政策在拜登团队内拥有非常高的重要性，但实际推进却只能够通过舍近求远，由内而外的方式。拜登政府将其外交战略形容为“中产阶级外交政策”，其创新在于打破了传统内政与外交的区隔。基本逻辑是：首先通过大规模的国内危机援助和基建投资来改善就业，提升中产阶级收入和获得感。同时提高公司税，打击海外避税天堂，改善贫富差距。只有两者共同作用，才能在国内重建对于自由主义和国际主义的广泛社会共识。

简而言之，只有当普通美国人相信政府大多数时候是在为自身福祉努力时，才有可能支持政府偶尔做出的十分抽象的，貌似和自己没有太多关系，甚至还有可能需要自身做出某些牺牲的国际主义外交政策决断。而只有在这个时候，拜登政府才能有充分的理由说服盟友：特朗普不会回来了，美国回来了。

这里最关键的因素，说到底还是时间。拜登的百日蜜月期即将结束，对民主党极为不利的2022中期选举周期将要开始。78岁的拜登在重建美国信任之路上虽然已经跑的很快了，但要真正的落实“中产阶级外交”，他可能还需要跑的更快一些。