评论｜刘忠恩：缅甸政变两个月，为何周边国家还是观望状态？谁能动军政府？

即将迈入政变后第三个月的缅甸，目前紧张情势不见减缓，昂山素季及其他政府首脑从2月1号开始便不见踪影，抗议民众的死亡人数则不断攀高。根据缅甸援助政治犯协会的统计，目前已有近300位平民被军警的子弹无情屠杀，仰光的街头犹如战场，连待在家里的民众也没有幸免，子弹随时都可能穿破窗户射进屋内。这周一（3月22日）就有一位在曼德勒的7岁女孩，被来到家中搜查的军方一枪毙命。

国际上谴责、再谴责；呼吁、再呼吁，却丝毫没有改变军方以暴力镇压抗议的决心。原因无他，数周的CDM（公民不服从运动）已经出现了成效，经济的崩盘、连日的抗议，使得军方离夺权后就能迅速维稳、掌控国家的剧本，越走越远。然而，国际上虽有西方一众国家相继宣布制裁军方高层，但治标不治本，军方之下庞大的商业体系仍是漏网之鱼，而真正能掐住军方经济命脉的国家，包括新加坡、中国、日本等，仍然按兵不动，甚至隔岸观火。

军民两方没有共识也不愿意妥协，加上国际社会保守、不愿正面对付军方的作为，缅甸的民主抗争怕是会演变成数月、数年的长期对峙。对军方而言，政变之后的动乱已经超过七周，稳固统治地位势在必得；对于缅甸人民而言，军方一举践踏了自己撰写的2008宪法，言而无信，更让他们目睹了缅甸下一代、孕妇、老师等被惨忍杀害的场面。这些和平示威者已经忍无可忍，誓言要见到军方垮台、迎来民主，为此失去生命也在所不惜。

随著情势恶化，从政变不久后便开始串连各界、请求国际势力积极介入的抗议民众，渐渐对联合国及其他“只有谴责言论没有行动”的国家感到失望，越发从一开始的和平坚持，转向支持拿起武器对抗暴政、组建属于缅甸人民的军队。缅甸离大规模内战的发生，似乎越来越近。

军方的经济命脉

军方握有两张王牌——缅甸经济控股公司与缅甸经济公司——牢牢掌握著缅甸国家经济各大产业的命脉，保证其有源源不断的金流。

军方本就预期政变以后，国际间的制裁行动会有许多的分歧，也没有足够的力道威胁他们，就像副总司令梭温副大将（Soe Win）所说的：“缅甸早就被制裁习惯了，过去我们也挺过来了⋯⋯我们只要有几个好朋友支持就可以了。”

然而，他们没有预料到的是，从二月初就开始的公民不服从运动持续了那么久，严重瘫痪政府运作：医务人员最先开始罢工，本来每天有将近两万的Covid-19肺炎检测能量，现在只剩下数千；接著其他公务员加入罢工，地方政府部门无从运转，就算首都有军方任命的中央官员，也于事无补；进出口贸易，只剩下原有的一成左右；而多数银行因著罢工，资金无法周转，人民从政变开始便大规模从银行领出现钞，ATM只剩空壳；而现在更因为军方切断24小时行动网路及wifi，一些仰赖网路的ATM、刷卡机瞬间无用武之地，整个缅甸都陷入没有现钞的危机。

显然地，这些行动打乱了军方的如意算盘，军方以流血的方式镇压人民，而且力道持续上升，光是3月14日单日便有超过70人丧命。但缅甸人民也知道光靠CDM还远远不够，因为军方还握有两张王牌——缅甸经济控股公司（Myanmar Economic Holdings Limited）与缅甸经济公司（Myanmar Economic Corporation）——牢牢掌握著缅甸国家经济各大产业的命脉，保证其有源源不断的金流。

2011年缅甸民主转型以来，军方不曾对这两大金鸡母收手，并一直透过这两个集团及旗下超过120家涵盖大型基础建设、制造、银行、旅游，甚至玉及宝石矿的开采的公司，开展与日本、韩国、中国等国外资的投资计划。每年获利甚丰，却因监管不透明，其中的资金流动无人知晓。另一方面，缅甸GDP中有超过四成以上为非正式经济，过去军方独裁的历史经验，使缅甸许多企业主仍与军方保持关系，因此军方就算个人遭到制裁、也能透过代理人轻易规避这些影响。总的来说，1990到2000年代，缅甸军政府虽然面对大规模西方民主国家的全面性制裁与孤立，但仍然能透过与周边亚洲国家的贸易往来，维持其长期统治和金援。

本来光靠制裁要扳倒军方便已困难重重，若是没有世界主要国家串连一同启动大规模的针对性制裁，更不可能从外部施加足够的压力给军方。

虽然缅甸人早已发起抵制军方企业的活动，但效力远远不及国际间对这两个集团的针对性制裁，这也是许多缅甸国内外的社运团体不断呼吁各国政府必须尽快采取行动的原因——唯有以最快的速度大幅提升军方的统治成本，使其发动政变的代价大过现在这个统治集团所能负荷的程度，才有办法反转军民现在不平等的局面。

根据缅甸公民团体Justice For Myanmar截自3月8号的统计，已知与军方经济集团仍有关系的138间私人企业中，除了70间是缅甸私人公司外，剩下都是外资企业，尤以中国、韩国、香港、新加坡、日本为主（台湾亦有两家企业榜上有名）。尽管欧盟从2月就开始讨论制裁的行动，并曾有外交官提到欧盟会针对军方拥有的两家公司采取行动，但在这周终于公布的制裁名单里，仍只有11名军方高层及被其任命的官员遭到个人制裁。周四（3月25号）美国率先宣布制裁这两个军方商业集团，英国亦一同宣布制裁缅甸经济控股公司。而美国至今还制裁了16位军方高层，并冻结了缅甸在纽约10亿美金左右的外汇。

虽然国际上对于不采取全面性的经济制裁行动有共识，但除了美国，其他国家发起的针对性制裁，不管是力度以及强度都令人失望。另一方面，尽管多个国家的社运团体呼吁全球武器禁运，联合国安全理事会到目前仍没有动作，包括中国、俄罗斯、以色列、印度、菲律宾等国家的政府，仍持续允许贩卖武器给缅甸军方，而中国、日本、印度、泰国、越南等国也保持著与军方合作或训练的关系，只有韩国以及澳大利亚宣布停止一切与军方的军事交流。

在前述的背景下，本来光靠制裁要扳倒军方便已困难重重，若是没有世界主要国家串连一同启动大规模的针对性制裁，更不可能从外部施加足够的压力给军方。然而，问题便在于，几个重要的亚洲国家，到目前为止仍止于口头谴责，没有采取任何施压行动。

经济利益挂帅？不愿正面交锋的亚洲诸国

要是押错了边，便可能全盘皆输，私人公司血本无归，以后也可能失去与缅甸经济往来的机会。

综观缅甸自民主改革开始的2011年至去年年底的核可外国投资额，可以看到前十名的西方国家只有英国及荷兰，其余都是亚洲国家，包括高居第一位的新加坡以及越南、泰国、马来西亚的东协国家，还有中国、日本跟韩国。可见对于缅甸经济的影响力，仍是以亚洲国家为大宗。

但反过来看，这些国家近十年来在缅甸押上庞大资本，因此在考虑如何应对时反而更加谨慎，因为要是押错了边，便可能全盘皆输，私人公司血本无归，以后也可能失去与缅甸经济往来的机会。

军方亦深知这些享有既得利益的国家不可能轻易收手，政变后军方指派的投资部部长昂乃乌（Aung Naing Oo）便说：“根据现在的状况，我们预计传统的投资者将继续在缅甸从事商业行为。”所谓的传统投资者，其实就是这些来自亚洲国家的企业集团，他们许多在缅甸民主开放前后便插旗缅甸，一直到后来2017年罗兴亚事件爆发后，西方国家不满撤资，使他们现今的经济地位更为关键。

中国

不管谁主政，只要情势尽快稳定，中方都是得利的一方。

中国便是其中一个在罗兴亚事件后渔翁得利的国家。作为一大邻居的中国，一直都将缅甸视为其势力范围，并且对西方国家在缅甸民主转型时期渐增的影响力尤其不满。然而，缅甸军方背景的巩发党登盛政府以及民盟与昂山素季，都一直对中国保持警戒的心态，不愿过度仰赖单一国家。只不过罗兴亚事件爆发后，西方国家不再热衷于这块“亚洲最后的处女地”，使得全民盟政府不得不仰赖中国资金，来维持国家的建设与经济发展。后来，被纳入中国一带一路“中缅经济走廊”的项目越来越多，前年与去年九成以上的重大能源开发项目，都被中国国企及有关企业一手囊括。

当然，经济利益不会是考量的唯一。对于中国而言，缅甸是由军方或民主政府掌权都不是重点，端看谁有办法维持缅甸的稳定，才是中国考量的主要因素。所谓的稳定，也不等于和平，而是可以维持其在地域内领先的影响力，以及保障中方可以源源不断的从缅甸输出经济资源。

从过去到现在，中国都在持续支持一些边境（尤其中缅边境）的民族武装组织，因为和平或民族和解并不是中国的优先要务，而是要保障其能持续透过这些民地武的存在，使缅甸文人或军方政府不得不倚赖中方，并透过这样的关系施压缅甸，换取自身的政策优惠。另一方面，中国也透过这些民地武，从黑市走私、转进大批自然资源。据估计，每年有数十亿美元等值的玉及宝石矿非法流出缅甸。

在这些背景之下，其实更可以理解中国从政变以来便不断强调其“不干涉别国内政”的原则，因为不管谁主政，只要情势尽快稳定，中方都是得利的一方。这不仅体现在政变后中国官媒避谈“政变”，只亲描淡写描述为一个“重大的内阁改组”；也体现在中国曾数度阻挡联合国各种对缅表示谴责的声明，及阻挠任何针对缅甸的决议得以成案。

其实历史上中国与缅甸的互动就一直存在这种模式，所以过往在国际舞台上，总会以大哥的身分在联合国挡下一切对缅甸不利的决议，理由则一贯以“不干涉别国内政”带过，例如在军政府独裁时期，2007年番红花革命军方镇压后，中国便联手俄罗斯动用否决权，而在昂山素季因罗兴亚事件遭到抨击时，中国也出手“搭救”。中国外交部长王毅在三月初亦说明，他们支持“以东盟方式从中斡旋调停”，而所谓东盟模式不外乎就是所谓不干涉内政的原则，以持续对话接触的方式，取代施压。

新加坡

新加坡外交部长维文说：“⋯⋯无论是在好或坏的时刻，保持政治与商业之间的这种分别对我们是很重要的。”

新加坡作为缅甸投资的领头羊，在过去五年的投资额翻涨超过十倍，对缅甸近十年的经济发展影响位居要角。更重要的是，缅甸除了有10亿美国外汇，另有超过57亿美金的外汇存放在新加坡的华侨（OCBC）、星展（DBS）、大华（UOB）三大银行。

新缅关系也有其历史，许多缅甸的政要、商业大户、军方高层都有在新加坡开户置产，也是他们医疗协助的首选。前军政府独裁者丹瑞在位期间，也是新加坡医疗体系的常客。这些都体现出，新加坡是另一个能在政治和经济上影响缅甸未来走向的国家，可惜的是到目前为止，它也没有意愿利用这些筹码，也坚守著所谓东盟不干预他国内政的原则。

虽然新加坡加入了谴责缅甸军方的行列，并呼吁军方克制，但其政府也早早表态，不愿以政治决策干扰私人商业的运作。上个月新加坡外交部长维文说：“新加坡一向秉持著，缅甸的未来必须由自己的人民来决定这样的原则⋯⋯我也想再次强调，无论是在好或坏的时刻，保持政治与商业之间的这种分别对我们是很重要的。”至今，在众多与缅甸军方有商业往来的新加坡公司中，也只有一家跳出来解除与军方企业的合作关系。

东盟

不可否认的是，这次包括新加坡在内的许多东盟国家，都展现了一反常态的、更为积极的谴责态度。

不可否认的是，这次包括新加坡在内的许多东盟国家，都展现了一反常态的、更为积极的谴责态度。东盟主席在政变当天便有发表声明，重申东盟宪章对支持民主、法治、尊重以及保护人权及其他基本自由权利的原则。而除了这个月初才登场的东盟外长会议，新加坡和印尼等国也从政变以来便积极在东盟机制内汇聚共识，近期印尼总统佐科威呼吁尽快举行东盟首长的紧急会议，并得到马来西亚总理穆希丁的支持，随著新加坡外长出访今年东盟主席国汶莱、马来西亚和印尼，外界都在观察接下来的发展。

但尽管有这些呼吁，东盟国家基本上都仍以“不干涉缅甸内政”为由，不愿施压军方，而与缅甸军方亲近的的泰国军政府，以及其他在中南半岛的非民主政权，如越南、柬埔寨、老挝，默不做声。东盟避谈各自的政治差异及人权问题，早已不是新闻，而这个东南亚区域组织的两大互动原则——互不干涉内政以及一致同意——使得东盟要对缅甸采取任何统一的制裁行动，都近乎天方夜谭。

但尽管有这些呼吁，东盟国家基本上都仍以“不干涉缅甸内政”为由，不愿施压军方。东盟国家素来倾向，以交往而非对抗的方式，来处理与缅甸军方的危机。

东盟国家素来倾向，以交往而非对抗的方式，来处理与缅甸军方的危机。过去东盟打破不干涉内政原则，利用这样的策略与军政府交涉也有先例——2008年纳尔吉斯风灾在缅甸夺走10万人的生命，当时军政府一直拒绝接受外国救援，直到东盟举行紧急会议，才开始渐渐放宽限制。事实上，东盟一直以来都习惯以“安静外交”（Quiet Diplomacy）或“后门外交”（Backdoor Diplomacy）的形式来对区域内的争端进行斡旋，而东盟也认为透过这样不公开持续接触的策略，更可能促使军方与东盟之后有对话的空间，而非闭关自守。

值得一提的是，印尼从政变开始便是最积极试图与军方对话的国家，其外长勒特诺动作不断，除了在上个月底与军方任命的外交部长与泰国外长在曼谷会面，也一直与誓言推翻军政府统治的文人平行政府CRPH （Committee Representing Pyidaungsu Hluttaw）保持联系。

日本

日本更倾向于利用自己的特殊关系与管道，持续与军方交涉。这点更是日本的优势，由于军方对中国抱持怀疑及缺乏信任，军方更倾向于接受日方的介入。

日本虽只是名列第七的缅甸外国投资国，但一直以来都是缅甸外国开发援助的第一名，每年援助超过17亿美金，并且也默默地在缅甸重大政治议题上，像是种族和解与罗兴亚事件，介入协调。例如，去年底经过日本缅甸特使及日本财团会长笹川阳平协调，缅甸军方与西部若开邦民地武若开军（Arakan Army），在交战长达两年后终于停战，证明了日方与军方、民选政府都保持了良好关系，与在缅甸的政治影响力。

但也因此，日本在对缅政策上长期站在一个微妙的平衡点，虽说日方在外交政策上主张以民主等价值作为对外交流方针的“价值观外交”（Values Diplomacy），却为了维持其政治影响力，不敢在缅甸躁进。其中最大的考量点，即是中国。2017年罗兴亚事件爆发后，日本就始终保持著不谴责的低姿态，但在2019年支持缅甸政府在若开邦的投资论坛，希望以提升发展水平来降低民族冲突。背后的动机，其实就是担心西方国家接连出走后，缅甸会越发倾向中国。

这样的战略考量，也成为了日本在面对此次政变时的一大难题，虽然日本为抗议者不断丧命表示哀悼，也对军方的暴力镇压表示谴责，但官方的公开行动仅限于此，面对西方国家的制裁行动，也只能谨慎以对，不愿意把多年来在缅甸耕耘出的影响力，在这样的地缘政治竞逐中拱手让给中国。

与东盟类似的是，日本更倾向于利用自己的特殊关系与管道，持续与军方交涉。这点更是日本的优势，由于军方对中国抱持怀疑及缺乏信任，军方更倾向于接受日方的介入。三月初，军政府任命的外交部长便曾与驻缅甸大使丸山市郎展开会谈，缅甸语流利的丸山市郎一直保持著与缅甸军方与民选政府良好的关系。另一方面，日媒亦报导，日本政府已经私下暂停一切新的开发援助，期待以此作为筹码，但目前仍未对外公布，而是希望透过私下与军方进行交涉，以避免被塑造成对军方采取制裁行动。以现在的局势来看，除非日本受到美国或联合国的强大压力，不然其仍会以自身特殊地位采取私下的行动。

缅甸接下来会变成什么样子？

而3月27号是军人节，是纪念缅甸军于二战末成功抵御外敌的节日，军方或欲在这之前稳定局面。

在外界无法施加足够的压力给缅甸军方的情况下，许多人在问缅甸的下一步会是什么。随著军方持续以各种泯灭人性的方式镇压，扫射民房、虐待政治犯致死、甚至进入一般老百姓家中杀人，军方正磨蚀自身的名誉及社会资本，逼使民地武纷纷站出来表态支持人民、宣布与平行政府CRPH合作，也让向来不干预政治事务、且在2007年番红花革命后曾禁止僧侣抗议的国家佛教僧侣协会（State Sangha Maha Nayaka，简称Mahana）与军方“割席”，谴责军方的暴力行径。

而人民在军方步步进逼之下，武力对抗的呼声在网路上只是有增无减，越来越多人呼吁建立一支联邦军（Federal Army），与支持建立缅甸民主联邦的民地武，一起迎战草菅人命的军方。

军民双方找到共识的机会已趋近于零，外界担忧大型内战将一触即发。而3月27号是军人节，是纪念缅甸军于二战末成功抵御外敌的节日，军方或欲在这之前稳定局面。

究竟接下来各个国家能否以最有效及时的方式，以经济制裁或外交手段斡旋，避免缅甸沦为叙利亚的下场，或许是所有对国际社会影响力抱有寄望者的心愿。

（刘忠恩，《缅甸时报》资深记者）