评论｜美国毒品“合法化”的背后，半个世纪“毒品战争”的失败史？

在上个月的总统大选中，亚利桑那、蒙大拿、新泽西和南达科达州的选民同时投票将娱乐性大麻（recreational marijuana）合法化。密西西比州合法化了医用大麻，而俄勒冈州则将包括可卡因和海洛因在内的一切毒品非罪化。这意味着在每个就毒品法规改革问题投票的州，选民都选择投票支持改革。半个世纪以来，由尼克松（Richard Nixon）总统在1971年发起的毒品战争（War on Drugs）未能成功禁毒，随着阿片类药物滥用危机爆发，全美各地正在逐步改变处理毒品滥用问题的方法。

从美国禁毒立法的历史中我们可以看到，美国禁毒法案的背后往往有着公共卫生安全之外的政治因素。从结果来看，这些严打毒品供应方，并将吸毒人士边缘化的法规历时数十年，花费上万亿美元的税金，却并未显著改善毒品滥用的问题。美国智库兰德公司估计，美国人在2016年共在非法毒品购买上花费近1500亿美元。据美国疾病控制中心保守估算，2019年共有7万2千余名美国人因用药过量而亡，该人数在2018年微微下降后再次进入上升趋势，比起1999年的数字翻了三倍。从毒品战争的失败中我们不难看出，政府若想进一步减少毒品的公共危害，唯有变革一途。而这变革中最具争议的一环，就是毒品的非罪化和合法化。

美国早期禁毒立法史

早在1970年以前，美国政府就早已打响了针对毒品的战争。20世纪初，以鸦片为首的麻醉类药物滥用问题在国际上获得关注。1909年，万国禁烟会在美国总统西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt）的提议下于上海召开，与会的13个国家在1912年在海牙签署了首部国际禁毒公约——《国际鸦片公约》（International Opium Convention）。1909年，美国国会立法禁止鸦片烟的进口和持有。1914年，美国国会通过《哈里森毒品法》（Harrison Narcotics Tax Act），正式立法对包括医用鸦片和可卡因在内的毒品进行管制，这也是美国联邦政府百年来禁毒历程的开始。在该法案下，不少为吸毒上瘾者开具麻药处方的医生被捕入狱，有规模的毒品黑市第一次出现在美国。《哈里森毒品法》的支持者中不乏日后禁酒令的支持者。与失败的禁酒令类似，《哈里森毒品法》并未使毒品绝迹，而是导致了走私毒品的犯罪组织成立，以及毒品浓度的提高。

《哈里森毒品法》立法过程的背后除了政治家对公共健康安全的担忧，还有种族主义和排外主义的影子。在鸦片战争期间，美国人就将中国和鸦片上瘾联系了起来。因此当鸦片滥用问题在20世纪的美国扩散开来时，不少美国人认为这是“黄祸”所带来的问题。

尽管医用鸦片类药物滥用同样严重，1909年的禁烟立法却只将矛头指向习惯在烟馆吸食大麻的华人。《哈里森毒品法》的立法者们更是用充满歧视的语言煽动情绪，称吸毒上瘾的“黑鬼”谋杀白人，“中国佬”（Chinaman）用毒品勾引白人妇女。当时妇女的鸦片类药物成瘾率确实很高，至少占所有上瘾者的三分之二。然而这并非因为被人引诱吸毒，而是因为当时的医生习惯给痛经的女性开具鸦片类药物处方。如此公然宣扬种族主义，无疑令刚刚经历过大规模排华暴力的在美华人处境雪上加霜。

在此之后，美国于1925年签订《国际鸦片公约》的修订版《国际危险毒品公约》（International Convention relating to Dangerous Drugs）。随着1930年联邦毒品局的成立和1934年《统一州毒品法》的通过，美国政府对毒品的管制不断收紧。到1936年为止，每个州都获得了《哈里森毒品法》所赋予的缉毒执法权。1937年，国会通过《大麻税收法》（Marihuana Tax Act），该法案禁止了所有医疗和工业用途以外的大麻交易，并对合法大麻交易征税。

在杜鲁门（Harry S. Truman）总统任期中，美国的缉毒力度进一步加大。1951年的《博格斯法》（Boggs Act）第一次规定了毒品犯罪的强制量刑，首次因持有非法毒品而被定罪者必获2至5年有期徒刑，再犯者则必获5至10年有期徒刑。此法开辟了美国毒品强制量刑的先河。1952年1月4日，联邦执法人员在全国突击缉毒，一天之内抓获近500人。

毒品战争的蜕变

签署1970年《管制药物法》（Controlled Substance Act）的尼克松总统是一位著名的种族主义者，然而尽管有报道指责他有意利用毒品战争系统性地压迫黑人和嬉皮士，他所开始的毒品战争最初却更像是针对公共健康危机所做出的反应。1970年，面对日益严重的毒品滥用问题，尼克松总统成立了国家大麻与毒品滥用委员会（National Commission on Marihuana and Drug Abuse）研究对策。同年，《管制药物法》通过，该法案虽然将大麻与海洛因一同归为第1类毒品（可卡因是第2类），却取消了持有大麻的强制量刑，并将其从重罪降为轻罪。

1971年，国会调查显示10%至15%的美国越战士兵吸食海洛因，一些部队中近一半的士兵吸食大麻。1971年6月17号，尼克松总统发表了著名的演讲，宣布毒品滥用为“头号公敌”，正式开始了美国对毒品所发动的战争。

这时的“战争”二字所指的未必是针对供给方硝烟弥漫的缉毒行动，而更像是针对需求方毒品滥用问题的斗争。在这一天，尼克松签署了11599号总统令，该总统令成立了药物滥用预防特别行动办公室（Special Action Office for Drug Abuse Prevention）。办公室主管杰罗姆·贾菲（Jerome Jaffe）此前曾在芝加哥开办过成功的戒毒诊所。在他的帮助下，尼克松总统为毒品战争所申请的1.55亿美金预算中1.05亿被用在了毒瘾治疗和复健上。到1973年，一共有4.2亿美金被用于复健项目。

然而好景不长，在政治因素的影响下，原本就以严打犯罪为竞选口号的尼克松开始在毒品问题上变得更加强硬。1972年，大麻与毒品滥用委员会在报告中表明适量使用大麻无害，并建议将大麻非罪化。大选在即，厌恶毒品的尼克松并未采纳这一建议，而是选择继续与对手乔治·麦戈文（George Mcgovern）在这一问题上唱反调。此后，水门事件东窗事发，尼克松不断寻求政治筹码，并在1973年提出了提高毒品犯罪量刑并重新实施强制量刑的立法提议。同年，尼克松成立了美国缉毒局（DEA）。尼克松的毒品法改革最终因为水门事件而不了了之，美国的毒品战争在此后才愈演愈烈。

1973年至1977年间，参照大麻与毒品滥用委员会的建议，11个州将大麻非罪化。此时保守派饱受沃伦法院的自由派司法改革的强烈刺激，开始全面反击。沃伦法院（Warren Court）对刑事嫌犯权利的扩大令保守派尤为不满，随着全国犯罪率的攀升，在“法律与秩序”的旗帜下，两党政治家们开始通过提倡严打犯罪获取选民的支持。

里根（Ronald Reagan）总统上台后大幅提升了联邦政府执法部门的缉毒预算，副总统老布什（George W. Bush Senior）也开始推动中央情报局和美国军队参与到缉毒行动当中。1984年，国会立法通过《全面犯罪控制法》（Comprehensive Crime Control Act），该法增加了毒品犯罪量刑，重设了强制量刑，并扩大了执法部门没收公民财产的权利。

1986年，大学篮球明星莱恩·拜厄斯（Len Bias）吸毒过量身亡，国会借势通过《反毒品滥用法》（Anti-Drug Abuse Act），进一步提高强制量刑刑期，至此被定罪持有5克可卡因者的最低刑期变为5年。该法通过后数年内，毒品犯罪服刑平均时间从22个月涨至33个月。1988年，《反毒品滥用法》下强制量刑的应用范围被进一步扩大，有前科的毒品持有者持有3克（两次以上者1克）毒品就会获狱5年。

与此同时，美国还在境外展开了一系列的缉毒行动。从1969年进行了20天就被喊停的“拦截行动”（Operation Intercept）开始，美国不断寻求阻断毒品从境外流入美国的渠道。1989年美国入侵巴拿马的官方理由之一就是缉毒。到了21世纪，哥伦比亚计划（Colombia Plan）和梅里达倡议（Merida Initiative）成为了美国政府试图阻断南美毒品流入的重要手段。这些昂贵的行动和计划彰显着美国彻底缉毒的决心，然而其收效却不甚理想。实际上，早在1988年兰德公司就受美国政府委托对境外军事缉毒行动进行了评估，得出的结论就是收效甚微。此外，这些行动所导致的人权问题和环境灾难也在不断引来国际社会的谴责。

毒品战争的成效与代价

目前约有三十万美国人正为毒品相关的罪行服刑。2018年，美国警方共计逮捕吸毒贩毒人员160余万人次。根据皮尤慈善信托基金会的研究，因毒品犯罪而服刑的人数增长与时长增加并未造成吸毒率下降。这意味着毒品战争针对吸毒人员严厉的量刑机制完全没有减少毒品的需求，美国人民仍在遭受毒品的危害。

研究表明，提高刑事犯罪的量刑对减少犯罪的效果较为有限，提高抓捕率更为有效。根据美国疾病控制中心2017年统计，12岁以上的美国人中有11.2%在过去的一个月内使用过非法毒品。这意味着警察几乎不可能做到高概率地逮捕吸毒人员，也不可能通过刑事手段降低吸毒的需求。由于大量的资源被用于缉拿、审判以及关押吸毒人员，原本在减少毒品需求方面更为高效的宣传教育和戒毒项目未能得到应有的重视。

与此同时，毒品战争中大量的缉毒资源被用来打击毒品供应方，此举从经济学角度来看有些低效。由于毒品的需求弹性低，通过缉毒降低供应量的做法在抬高价格的同时不会大幅降低成交量，这意味着未被取缔的毒贩的不法所得反而增加了。由于现有资源不允许执法者一次性取缔所有毒贩，剩下的毒贩将用这多出来的利润来购置更好的制毒设备和武器用以对抗执法者，致使执法难度增高，形成恶性循环。随着技术进步，便于储存以及躲避侦查的高浓度毒品在全球范围内造成了更多的死亡。同时毒贩之间的纠纷无法通过法律途径解决，近年来墨西哥和哥伦比亚的禁毒行动正在导致墨西哥境内越来越大规模的暴力冲突。在美国本土毒贩无法满足毒品需求的情况下，大量毒品从墨西哥等地流入美国，如今每年近300亿美元预算的美国缉毒局也无能为力。

除此之外，美国的毒品战争中少数族裔和贫困人口还遭到了严重的不公待遇。尽管白人比黑人更有可能滥用毒品，因毒品入狱的美国人中黑人人数却是白人的6.5倍。据统计，黑人获得强制量刑的概率是因同样的毒品犯罪被捕的白人的两倍。由于大部分公立学校对毒品采取零容忍政策，毒品战争造成一些毒品泛滥的贫困地区学生的受教育机会大幅减少。这使得这些地区的穷人彻底失去了社会流动性。相对富有的美国人吸毒后被逮捕的概率远低于穷人，而高关押率正逐步加大美国的社会贫富差距。

毒品非罪化的实践

在国际上 ，1970年到1980年代，瑞士曾经爆发过一场海洛因滥用引起的公共健康危机。1972年，苏黎世发生第一起吸毒过量导致死亡的事件。此后吸毒人数年年攀升，瑞士联邦政府立法严打毒品也不见成效。1986年，瑞士的艾滋病感染率因海洛因滥用而一度达到西欧最高水平。毒品最为泛滥的苏黎世市政府顶住舆论压力，开启了一系列吸毒伤害减免的市政服务，其中包括为吸毒者免费替换针头，设置安全毒品注射间，以及为吸毒人士提供避难所。随着时间推移，警察、社会工作者、医疗人员和神职人员开始联合提供改善吸毒环境的市政服务。

随着苏黎世市政的尝试在减少吸毒死亡和艾滋病感染率这两点上初具成效，联邦政府在1991年批准为吸毒上瘾者提供海洛因。1994年瑞士本着减少伤害、预防、治疗、执法四点进行了毒品政策调整，通过对吸毒人员的登记和监控，最大程度地减少了使用毒品的危害。1991年到2010年间，瑞士的吸毒死亡人数下降了一半，艾滋病感染率下降了65%。尽管有来自禁止毒品的邻国的吸毒者来到瑞士吸毒，瑞士新增的海洛因上瘾者反而减少了。与此同时，瑞士因毒品引起的盗窃和抢劫案件也大幅减少。

诚然，瑞士所采取的政策无论是经济还是政治成本都不低，很多地区复制起来有一定难度。但瑞士的成功也为与毒品滥用问题苦苦斗争无果的美国提供了启发。近年来，美国不少地区开始逐步放宽对吸毒者的刑事惩罚力度。这并不一定意味着对吸毒问题的放任，而是意味着这些地区开始改变解决问题的思路。改革的支持者提倡将原本用于关押吸毒者的款项用于治疗毒瘾并帮助吸毒者重归社会。

随着学者们的研究，近十年来一些地区大麻合法化的后果正逐渐明朗。在未来，政治家们应当根据有关的研究结果调整毒品政策。目前在美国只有俄勒冈州将比大麻更具争议的硬性毒品非罪化，持有少量毒品者（1克以下海洛因，2克以下可卡因）只会收到罚单而不是牢狱之灾。或许，这一调整所带来的社会影响将为美国各地未来的毒品政策改革提供参考。