评论｜林致茵：国安法要香港“二次回归”，爱国者治港会形成何种新局？

赶在七一前，6月30日，全国人大常委会以162票全票通过港区国安法草案，同日把条文列入基本法附件三，由行政长官公布实施。《港区国安法》全文有6章，共有66条，针对四类罪行，包括分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动、勾结外国或境外势力危害国家安全。法律条文无提及有追溯力，涉及分裂和颠覆国家政权罪行最高罚则为十年以上有期徒刑或无期徒刑（终身监禁）。

另外，中央会在港设立维护国家安全公署和维护国家安全委员会，公署会分析研判香港特区维护国家安全形势，负责监督、指导、协调和支持特区政府履行维护国家安全的职责。中央在特定情形下，对极少数危害国家安全犯罪案件行使管辖权。维护国家安全委员会的主席由特首担任，而国家安全事务顾问由中央人民政府指派。

“国家安全”亦成为了一个三权分立之外的“超然”领域。

从全国人大决定、人大常委直接为香港立法、《港区国安法》条文一直保密、草案划定三个由中央直接管辖的“例外情况”、以及在香港成立的国安决策架构可见，北京主动排除了大量有可能对立法过程构成阻碍的因素。“国家安全”亦成为了一个三权分立之外的“超然”的领域：如本地法律与《港区国安法》不一致的，《港区国安法》优先适用，解释权亦属于全国人大常委会。在特区行政机关内设立的维护国家安全委员会，其工作不受香港特别行政区任何其他机构、组织和个人的干涉，工作信息不予公开，其决定不受司法复核。

无疑，在全面管治的逻辑以及国安法的法律框架下，中央和香港的管治系统，也将面临一番更加倾向“爱国者”的调整。而当中央更直接参与香港的管治时，内地那一套对于行政执行系统——公务员的期望和要求，是否也无可避免会渗入香港？香港的管治联盟，在新法下又会出现何种变化？

北京之意不在民意在秩序

今后在国家安全的领域上，中央将会直接监督和参与、亦会强化特区政府的行政权力，减低来自立法和司法机关的制衡，而特别行政区整体（包括主要官员及公务员）也将负有推动维护国家安全的责任。

从基本法的设计可见，北京最初预想的一国两制，是一种间接管治模式：除少数中央直接行使的权力外，涉及行政、立法和司法的日常治理权力，透过基本法授予香港。三权之中，北京与香港的行政机关（尤其行政长官）的制度性联系（institutional linkage）最强，故过去北京主要依靠行政长官治理香港。

然而，虽然行政机关在政策过程中拥有主导权，但在基本法原有的制度配置下，却不一定能达到行政主导的效果。主要有三个原因。

第一，行政长官始终未能透过普选树立权威，一直悬而未决的普选议题，更时刻对行政长官构成政治压力。回归以来，亦未有任何一位行政长官能够完成十年的任期。

第二，特区体制内有一定程度的分权和制衡，包括司法独立; 立法会甚至是公民社会，有时候亦会形成特区政府难以突破的“否决点”(veto point) 。过去但凡是涉及中央与特区关系的高层政治议题 (high politics) ，包括基本法二十三条、政改、国民教育、《逃犯条例》等立法工作，都因为香港内部争议而被拖延甚至搁置。

第三，在行政机关内，除了由中央任命的主要官员外，公务员继续奉行常任制度，他们对于政策制订的考量，与政治委任官员未必相同。

过去各个重大议题因香港内部争议而一直被延搁，已让北京失去耐性，加上反修例事件一直余波未了，故至少在短期内，北京最重视的并不是民意，而是如何恢复香港秩序、以及处理累积多年的管治问题。从《港区国安法》的条文可见，今后在国家安全的领域上，中央将会直接监督和参与、亦会强化特区政府的行政权力，减低来自立法和司法机关的制衡，而特别行政区整体（包括主要官员及公务员）也将负有推动维护国家安全的责任。

国安法如何再强化行政主导

首先，《港区国安法》条文多处突显了中央的监督角色和实际参与：特区维护国家安全委员会将接受中央人民政府的监督和问责。行政长官亦须就香港履行维护国家安全职责的情况，定期向中央人民政府提交报告，以履行责任和确保相关工作的进展。如中央人民政府提出要求，行政长官也应当就维护国家安全特定事项及时提交报告。故未来的国安工作将不会完全按特区的步伐自行处理。此外，中央亦会透过新成立的驻港机构 (维护国家安全公署) 行使监督、指导、协调、支持香港特别行政区履行维护国家安全的职责。在三种特定情况下，公署将对危害国家安全的案件行使管辖权。

比起澳门的维护国家安全委员会，中央在香港维护国家安全委员会中的角色较强，中央指派的国家安全顾问将就相关事务向委员会提供咨询意见。

除了监督外，《港区国安法》已规定了维护国家安全委员会的组成，中央在香港维护国家安全的政策制订及执行上，也将会有实质的参与。比起澳门，中央在香港维护国家安全委员会中的角色较强，中央指派的国家安全顾问将就相关事务向委员会提供咨询意见。在任命事宜上，除基本法指定的主要官员外，维护国家安全委员会的秘书长也须由行政长官提名，报中央人民政府任命。

基本法在主要官员的任命上，也只要求行政长官提名并报请中央人民政府任命，未有明文规定行政长官须征求中央的书面同意。

《港区国安法》亦规定了一些相关职位的任命，例如：警务处维护国家安全部门负责人和律政司国家安全犯罪案件检控部门负责人也是由行政长官任命，行政长官任命前须书面征求驻港公署的意见。相比之下，基本法在主要官员的任命上，也只要求行政长官提名并报请中央人民政府任命，未有明文规定行政长官须征求中央的书面同意。专责国家安全犯罪案件检控部门的检控官，亦须由律政司长征得香港特别行政区维护国家安全委员会同意后任命。可见中央在监督、政策制订和任命等事宜上，将有更具体的参与。

国家安全委员会的财政、工作和决定，基本上不会受任何特区内部其他机构所影响。

其次，在国家安全相关的事宜上，行政机关将透过国家安全委员会的法定职权，以强化行政权力。这可能表示，在国家安全委员会相关的工作层面上，立法机关、司法机关，以至其他独立的监察机构都没有任何介入的空间。从《港区国安法》第14条的内容：“香港特别行政区维护国家安全委员会的工作不受香港特别行政区任何其他机构、组织和个人的干涉，工作信息不予公开。”和“香港特别行政区维护国家安全委员会作出的决定不受司法复核。”；以及第19条：“财政司长应当从政府一般收入中拨出专门款项支付关于维护国家安全的开支并核准所涉及的人员编制，不受香港特别行政区现行有关法律规定的限制。”可见，国家安全委员会的财政、工作和决定，基本上不会受任何特区内部其他机构所影响。

行政机关掌握的权力将会更为集中，某程度上回应了中央政府对于特区政府过去行政主导效果不如理想的情况。

有别于过去香港社会透过立法机关在财政和资料公开上的制衡，以及透过司法机构挑战政府的决定，行政机关掌握的权力将会更为集中，在处理国家安全相关的事宜上，将会有更大的弹性和执行能力。这个安排，某程度上回应了中央政府对于特区政府过去行政主导效果不如理想的情况。

特区政府对于公务员的工作要求和忠诚程度，预期也会有所调整。

第三，《港区国安法》以内地大陆法形式撰写，第二章订明了特别行政区在国家安全事宜上的责任，亦指出了哪些范畴 (如教育、媒体和网络) 特别与国家安全有关，以及哪些机构和组织 (如学校和社会团体) 对于国家安全负有特别的责任。第9条赋予特区政府相应的权责，应当采取必要措施，加强维护国家安全和防范恐怖活动的工作的宣传、指导、监督和管理。

当国安法尚在酝酿阶段，相关的主要官员已多次就国家安全立法的必要性，以及何谓“正当”的政治表达方式发表意见，他们在教育政策及议题、公营机构的人事管理上的积极表态和实质工作，尤其明显。此外，由于国家安全涉及多个政策局和部门，故公务员亦必须落实有关的工作，以配合行政长官向中央定期提交报告。特区政府对于公务员的工作要求和忠诚程度，预期也会有所调整。

易被“问题化”的公务员效忠

对于原本身处大国边陲、但现时处于政治漩涡的香港来说，似乎无法回避政治效忠的问题。

虽然国安法只针对少数人，公务员并非主要对象，但过去香港内部的管治状况、部分公务员和公职人员在修例期间的公开表态、中美角力的国际大局，也让香港公务员的政治忠诚度成为一个“问题”。曾经，港英政府的《殖民地规例》和《公务员事务规例》对公务员的政治忠诚度亦有很高要求，以免公务员卷入各种政治斗争之中，或因为同情共产主义而作出有损英国利益的行为，例如泄漏重要机密。

在国际的对立下，行政机关人员的爱国心和忠诚度并不是无庸置疑的预设，而必须透过行动加以证明。对于原本身处大国边陲、但现时处于政治漩涡的香港来说，似乎更无法回避政治效忠的问题。惟《港区国安法》对于一般公职人员的宣誓，目前只作了原则性的规定: “香港特别行政区居民在参选或者就任公职时应当依法签署文件确认或者宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区”。

随著冷战于八十年代末逐渐落幕，意识形态主导的管治模式逐渐褪去，港英政府亦放宽了部分对公务员的规管措施。

香港公务员的复杂性在于：六七骚乱平息后，港英政府采取的修复方法，就是透过把社会去政治化、改善福利，来重建形象。港英政府于1972年亦透过架构改革，提升行政管理效率，部分公务员职位亦实行了本地化措施，同时逐步建立透明、廉洁守法、能照顾市民意见的形象，即所谓的“官僚改良主义”。随著冷战于八十年代末逐渐落幕，意识形态主导的管治模式逐渐褪去，港英政府亦放宽了部分对公务员的规管措施。九十年代的民主化，以及行政体系中各种监察机制的设立 (例如申诉制度、服务承诺) ，更让服务市民、专业和问责精神成为公务员价值体系的一部分。

故过去内地有一种意见认为，当英国撤离香港后，香港政治体制出现了一种真空状况，让公务员缺乏明确的效忠对象。基本法起草时，北京其实亦相当在意回归后香港公务员的效忠问题，故基本法第101条规定了公务员中的主要官员，必须由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任; 九十年代中方更表示，即使高级公务员符合基本法的要求，也不一定能够留任。但由于公务员在回归过程中有重要的稳定作用，故中方除了透过基本法订下限制外，亦透过代表在过渡时期，亦与部分公务员工会展开对话。

公务员 (尤其高级公务员) 不会只有单一的效忠对象，可能包括宪法、公众利益、当届政府、职业操守和规则。问题的争议点在于，当几种不同的利益陷入冲突时，公务员应最先效忠于谁。

不过，即使是在理论层面上，“效忠于谁”也不是一个容易解决的问题：虽然公务员与国家属公职关系，他们依法执行国家公务，但由于整个公营体系是由不同的规则、资源、服务对象组成，故公务员 (尤其高级公务员) 不会只有单一的效忠对象，而可能包括宪法、 公众利益、当届政府、职业操守和规则。问题的争议点在于，当几种不同的利益陷入冲突时，公务员应最先效忠于谁；公务员有多大的空间，以平衡各个效忠对象的利益，视乎该政体背后的价值观和政治力量。

目前香港社会仍未知悉公务员宣誓效忠的细节，但从近日社会讨论所得，公务员宣誓效忠可能针对两方面的行为和要求: 第一，公务员能否以其公务身份和以私人身份发表政治言论; 第二，近来聂德权局长提出中层或以上公务员在参与政策制订时须有国家观念，则把有关的讨论扩阔至对公务员的工作要求，涉及政策制订、执行、以及管理所属范畴的公共事务。

在政治表态的问题上，《公务员守则》已规定公务员不得以公职身分参与党派的政治活动。大部分公务员在休班后可以私人身分加入政党或参与政党活动，但根据守则，他们以私人身分参与有关活动时，亦须确保有关活动不会令政府尴尬。如果宣誓效忠只在于限制公务员以公职身份公开表态，争议虽是有限，但效益亦不大，因为现行纪律处分已能够达到阻吓的效果；如果公务员参与的活动属非法集会，亦会交由司法程序处理。让公务员未能清楚拿捏的，是政府将如何判断其是否以私人身分参与政治活动时，加上目前高度政治化的环境下，政治活动的定义已不会限于传统的党派活动 (例如助选) ，因此未知边界何在。

更加复杂的问题，是高级公务员在参与政策制订时，应如何表现效忠的意识，尤其是国家与本地利益需取平衡的情况下。在两地出现分歧的情况下，“国家大局思维”的强弱，将如何导致不同的政策选项和结论？举例说，如果修订《逃犯条例》的目的是成功通过草案，那么有国家大局思维的人，应该会坚持推进修订工作，还是会认为从头咨询才是最理想的解决方法？国家大局观与过去主导公务员政策制订的理性和效益思维，将如何取得平衡？

事实上，公务员在观感和实际上维持一定程度的中立，对于香港的管治而言依然有实际效益: 因为只有这样，才能为公务员提供足够的空间和保障，让他们向政治委任官员提供周详、坦诚和持平的意见，以确保政策质素，同时避免效忠对象和要求不清，而影响公务员的纪律和风气。

如何执行？只是开端

作为高度自治权的一部分，过去特区在行政管理的范畴上有较大的自由裁量权，然而当香港的状况超越中央能够接受的底线后，中央由占中后一直铺陈且备而不用的权力，逐渐呈现于港人的眼前。

《港区国安法》在全国人大常委会通过后，评论普遍集中于相关刑法对于自由的影响、对于司法机关的潜在冲击、以至中美之间的角力和制裁。这三点对于“一国两制，港人治港，高度自治”当然有重要的影响和讨论的价值，但在中央更积极处理香港事务的当下，特区政府未来的管治系统亦是一个不能忽视的要素。作为高度自治权的一部分，过去特区在行政管理的范畴上有较大的自由裁量权，然而当香港的状况超越中央能够接受的底线后，中央由占中后一直铺陈且备而不用的权力，逐渐呈现于港人的眼前。

《港区国安法》即使能够在短期内通过，在真正落实时亦很难避免磨合及执行问题，例如维护国家安全公署、维护国家安全委员会的有关官员和中央顾问之间的权力关系。无论对于一直擅长行政管理的特区政府，或是对于一向没有强烈国家安全观念的香港社会而言，有关的法律及配套工作也会带来极大转变。随著不少曾经倡议自决和独立的组织相继解散，相信要一段时间后，社会才会更能掌握国安法真正惩处的对象和执法的实际力度。《港区国安法》的立法，只是开端。

（林致茵，香港政策研究所香港愿景计划高级研究员）