評論｜林緻茵：國安法要香港「二次回歸」，愛國者治港會形成何種新局？

趕在七一前，6月30日，全國人大常委會以162票全票通過港區國安法草案，同日把條文列入基本法附件三，由行政長官公布實施。《港區國安法》全文有6章，共有66條，針對四類罪行，包括分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動、勾結外國或境外勢力危害國家安全。法律條文無提及有追溯力，涉及分裂和顛覆國家政權罪行最高罰則為十年以上有期徒刑或無期徒刑（終身監禁）。

另外，中央會在港設立維護國家安全公署和維護國家安全委員會，公署會分析研判香港特區維護國家安全形勢，負責監督、指導、協調和支持特區政府履行維護國家安全的職責。中央在特定情形下，對極少數危害國家安全犯罪案件行使管轄權。維護國家安全委員會的主席由特首擔任，而國家安全事務顧問由中央人民政府指派。

「國家安全」亦成為了一個三權分立之外的「超然」領域。

從全國人大決定、人大常委直接為香港立法、《港區國安法》條文一直保密、草案劃定三個由中央直接管轄的「例外情況」、以及在香港成立的國安決策架構可見，北京主動排除了大量有可能對立法過程構成阻礙的因素。「國家安全」亦成為了一個三權分立之外的「超然」領域：如本地法律與《港區國安法》不一致的，《港區國安法》優先適用，解釋權亦屬於全國人大常委會。在特區行政機關內設立的維護國家安全委員會，其工作不受香港特別行政區任何其他機構、組織和個人的干涉，工作信息不予公開，其決定不受司法覆核。

無疑，在全面管治的邏輯以及國安法的法律框架下，中央和香港的管治系統，也將面臨一番更加傾向「愛國者」的調整。而當中央更直接參與香港的管治時，內地那一套對於行政執行系統——公務員的期望和要求，是否也無可避免會滲入香港？香港的管治聯盟，在新法下又會出現何種變化？

北京之意不在民意在秩序

今後在國家安全的領域上，中央將會直接監督和參與、亦會強化特區政府的行政權力，減低來自立法和司法機關的制衡，而特別行政區整體（包括主要官員及公務員）也將負有推動維護國家安全的責任。

從基本法的設計可見，北京最初預想的一國兩制，是一種間接管治模式：除少數中央直接行使的權力外，涉及行政、立法和司法的日常治理權力，透過基本法授予香港。三權之中，北京與香港的行政機關（尤其行政長官）的制度性聯繫（institutional linkage）最強，故過去北京主要依靠行政長官治理香港。

然而，雖然行政機關在政策過程中擁有主導權，但在基本法原有的制度配置下，卻不一定能達到行政主導的效果。主要有三個原因。

第一，行政長官始終未能透過普選樹立權威，一直懸而未決的普選議題，更時刻對行政長官構成政治壓力。回歸以來，亦未有任何一位行政長官能夠完成十年的任期。

第二，特區體制內有一定程度的分權和制衡，包括司法獨立; 立法會甚至是公民社會，有時候亦會形成特區政府難以突破的「否決點」(veto point) 。過去但凡是涉及中央與特區關係的高層政治議題 (high politics) ，包括基本法二十三條、政改、國民教育、《逃犯條例》等立法工作，都因為香港內部爭議而被拖延甚至擱置。

第三，在行政機關內，除了由中央任命的主要官員外，公務員繼續奉行常任制度，他們對於政策制訂的考量，與政治委任官員未必相同。

過去各個重大議題因香港內部爭議而一直被延擱，已讓北京失去耐性，加上反修例事件一直餘波未了，故至少在短期內，北京最重視的並不是民意，而是如何恢復香港秩序、以及處理累積多年的管治問題。從《港區國安法》的條文可見，今後在國家安全的領域上，中央將會直接監督和參與、亦會強化特區政府的行政權力，減低來自立法和司法機關的制衡，而特別行政區整體（包括主要官員及公務員）也將負有推動維護國家安全的責任。

國安法如何再強化「行政主導」

首先，《港區國安法》條文多處突顯了中央的監督角色和實際參與：特區維護國家安全委員會將接受中央人民政府的監督和問責。行政長官亦須就香港履行維護國家安全職責的情況，定期向中央人民政府提交報告，以履行責任和確保相關工作的進展。如中央人民政府提出要求，行政長官也應當就維護國家安全特定事項及時提交報告。故未來的國安工作將不會完全按特區的步伐自行處理。此外，中央亦會透過新成立的駐港機構 (維護國家安全公署) 行使監督、指導、協調、支持香港特別行政區履行維護國家安全的職責。在三種特定情況下，公署將對危害國家安全的案件行使管轄權。

比起澳門的維護國家安全委員會，中央在香港維護國家安全委員會中的角色較強，中央指派的國家安全顧問將就相關事務向委員會提供諮詢意見。

除了監督外，《港區國安法》已規定了維護國家安全委員會的組成，中央在香港維護國家安全的政策制訂及執行上，也將會有實質的參與。比起澳門，中央在香港維護國家安全委員會中的角色較強，中央指派的國家安全顧問將就相關事務向委員會提供諮詢意見。在任命事宜上，除基本法指定的主要官員外，維護國家安全委員會的秘書長也須由行政長官提名，報中央人民政府任命。

基本法在主要官員的任命上，也只要求行政長官提名並報請中央人民政府任命，未有明文規定行政長官須徵求中央的書面同意。

《港區國安法》亦規定了一些相關職位的任命，例如：警務處維護國家安全部門負責人和律政司國家安全犯罪案件檢控部門負責人也是由行政長官任命，行政長官任命前須書面徵求駐港公署的意見。相比之下，基本法在主要官員的任命上，也只要求行政長官提名並報請中央人民政府任命，未有明文規定行政長官須徵求中央的書面同意。專責國家安全犯罪案件檢控部門的檢控官，亦須由律政司長徵得香港特別行政區維護國家安全委員會同意後任命。可見中央在監督、政策制訂和任命等事宜上，將有更具體的參與。

國家安全委員會的財政、工作和決定，基本上不會受任何特區內部其他機構所影響。

其次，在國家安全相關的事宜上，行政機關將透過國家安全委員會的法定職權，以強化行政權力。這可能表示，在國家安全委員會相關的工作層面上，立法機關、司法機關，以至其他獨立的監察機構都沒有任何介入的空間。從《港區國安法》第14條的內容：「香港特別行政區維護國家安全委員會的工作不受香港特別行政區任何其他機構、組織和個人的干涉，工作信息不予公開。」和「香港特別行政區維護國家安全委員會作出的決定不受司法覆核。」；以及第19條：「財政司長應當從政府一般收入中撥出專門款項支付關於維護國家安全的開支並核准所涉及的人員編制，不受香港特別行政區現行有關法律規定的限制。」可見，國家安全委員會的財政、工作和決定，基本上不會受任何特區內部其他機構所影響。

行政機關掌握的權力將會更為集中，某程度上回應了中央政府對於特區政府過去行政主導效果不如理想的情況。

有別於過去香港社會透過立法機關在財政和資料公開上的制衡，以及透過司法機構挑戰政府的決定，行政機關掌握的權力將會更為集中，在處理國家安全相關的事宜上，將會有更大的彈性和執行能力。這個安排，某程度上回應了中央政府對於特區政府過去行政主導效果不如理想的情況。

特區政府對於公務員的工作要求和忠誠程度，預期也會有所調整。

第三，《港區國安法》以內地大陸法形式撰寫，第二章訂明了特別行政區在國家安全事宜上的責任，亦指出了哪些範疇 (如教育、媒體和網絡) 特別與國家安全有關，以及哪些機構和組織 (如學校和社會團體) 對於國家安全負有特別的責任。第9條賦予特區政府相應的權責，應當採取必要措施，加強維護國家安全和防範恐怖活動的工作的宣傳、指導、監督和管理。

當國安法尚在醞釀階段，相關的主要官員已多次就國家安全立法的必要性，以及何謂「正當」的政治表達方式發表意見，他們在教育政策及議題、公營機構的人事管理上的積極表態和實質工作，尤其明顯。此外，由於國家安全涉及多個政策局和部門，故公務員亦必須落實有關的工作，以配合行政長官向中央定期提交報告。特區政府對於公務員的工作要求和忠誠程度，預期也會有所調整。

易被「問題化」的公務員效忠

對於原本身處大國邊陲、但現時處於政治漩渦的香港來說，似乎無法迴避政治效忠的問題。

雖然國安法只針對少數人，公務員並非主要對象，但過去香港內部的管治狀況、部分公務員和公職人員在修例期間的公開表態、中美角力的國際大局，也讓香港公務員的政治忠誠度成為一個「問題」。曾經，港英政府的《殖民地規例》和《公務員事務規例》對公務員的政治忠誠度亦有很高要求，以免公務員捲入各種政治鬥爭之中，或因為同情共產主義而作出有損英國利益的行為，例如洩漏重要機密。

在國際的對立下，行政機關人員的愛國心和忠誠度並不是無庸置疑的預設，而必須透過行動加以證明。對於原本身處大國邊陲、但現時處於政治漩渦的香港來說，似乎更無法迴避政治效忠的問題。惟《港區國安法》對於一般公職人員的宣誓，目前只作了原則性的規定: 「香港特別行政區居民在參選或者就任公職時應當依法簽署文件確認或者宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區」。

隨著冷戰於八十年代末逐漸落幕，意識形態主導的管治模式逐漸褪去，港英政府亦放寬了部分對公務員的規管措施。

香港公務員的複雜性在於：六七騷亂平息後，港英政府採取的修復方法，就是透過把社會去政治化、改善福利，來重建形象。港英政府於1972年亦透過架構改革，提升行政管理效率，部分公務員職位亦實行了本地化措施，同時逐步建立透明、廉潔守法、能照顧市民意見的形象，即所謂的「官僚改良主義」。隨著冷戰於八十年代末逐漸落幕，意識形態主導的管治模式逐漸褪去，港英政府亦放寬了部分對公務員的規管措施。九十年代的民主化，以及行政體系中各種監察機制的設立 (例如申訴制度、服務承諾) ，更讓服務市民、專業和問責精神成為公務員價值體系的一部分。

故過去內地有一種意見認為，當英國撤離香港後，香港政治體制出現了一種真空狀況，讓公務員缺乏明確的效忠對象。基本法起草時，北京其實亦相當在意回歸後香港公務員的效忠問題，故基本法第101條規定了公務員中的主要官員，必須由在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民擔任; 九十年代中方更表示，即使高級公務員符合基本法的要求，也不一定能夠留任。但由於公務員在回歸過程中有重要的穩定作用，故中方除了透過基本法訂下限制外，亦透過代表在過渡時期，亦與部分公務員工會展開對話。

公務員 (尤其高級公務員) 不會只有單一的效忠對象，可能包括憲法、公眾利益、當屆政府、職業操守和規則。問題的爭議點在於，當幾種不同的利益陷入衝突時，公務員應最先效忠於誰。

不過，即使是在理論層面上，「效忠於誰」也不是一個容易解決的問題：雖然公務員與國家屬公職關係，他們依法執行國家公務，但由於整個公營體系是由不同的規則、資源、服務對象組成，故公務員 (尤其高級公務員) 不會只有單一的效忠對象，而可能包括憲法、 公眾利益、當屆政府、職業操守和規則。問題的爭議點在於，當幾種不同的利益陷入衝突時，公務員應最先效忠於誰；公務員有多大的空間，以平衡各個效忠對象的利益，視乎該政體背後的價值觀和政治力量。

目前香港社會仍未知悉公務員宣誓效忠的細節，但從近日社會討論所得，公務員宣誓效忠可能針對兩方面的行為和要求: 第一，公務員能否以其公務身份和以私人身份發表政治言論; 第二，近來聶德權局長提出中層或以上公務員在參與政策制訂時須有國家觀念，則把有關的討論擴闊至對公務員的工作要求，涉及政策制訂、執行、以及管理所屬範疇的公共事務。

在政治表態的問題上，《公務員守則》已規定公務員不得以公職身分參與黨派的政治活動。大部分公務員在休班後可以私人身分加入政黨或參與政黨活動，但根據守則，他們以私人身分參與有關活動時，亦須確保有關活動不會令政府尷尬。如果宣誓效忠只在於限制公務員以公職身份公開表態，爭議雖是有限，但效益亦不大，因為現行紀律處分已能夠達到阻嚇的效果；如果公務員參與的活動屬非法集會，亦會交由司法程序處理。讓公務員未能清楚拿捏的，是政府將如何判斷其是否以私人身分參與政治活動時，加上目前高度政治化的環境下，政治活動的定義已不會限於傳統的黨派活動 (例如助選) ，因此未知邊界何在。

更加複雜的問題，是高級公務員在參與政策制訂時，應如何表現效忠的意識，尤其是國家與本地利益需取平衡的情況下。在兩地出現分歧的情況下，「國家大局思維」的強弱，將如何導致不同的政策選項和結論？舉例說，如果修訂《逃犯條例》的目的是成功通過草案，那麼有國家大局思維的人，應該會堅持推進修訂工作，還是會認為從頭諮詢才是最理想的解決方法？國家大局觀與過去主導公務員政策制訂的理性和效益思維，將如何取得平衡？

事實上，公務員在觀感和實際上維持一定程度的中立，對於香港的管治而言依然有實際效益: 因為只有這樣，才能為公務員提供足夠的空間和保障，讓他們向政治委任官員提供周詳、坦誠和持平的意見，以確保政策質素，同時避免效忠對象和要求不清，而影響公務員的紀律和風氣。

如何執行？只是開端

作為高度自治權的一部分，過去特區在行政管理的範疇上有較大的自由裁量權，然而當香港的狀況超越中央能夠接受的底線後，中央由佔中後一直鋪陳且備而不用的權力，逐漸呈現於港人的眼前。

《港區國安法》在全國人大常委會通過後，評論普遍集中於相關刑法對於自由的影響、對於司法機關的潛在衝擊、以至中美之間的角力和制裁。這三點對於「一國兩制，港人治港，高度自治」當然有重要的影響和討論的價值，但在中央更積極處理香港事務的當下，特區政府未來的管治系統亦是一個不能忽視的要素。作為高度自治權的一部分，過去特區在行政管理的範疇上有較大的自由裁量權，然而當香港的狀況超越中央能夠接受的底線後，中央由佔中後一直鋪陳且備而不用的權力，逐漸呈現於港人的眼前。

《港區國安法》即使能夠在短期內通過，在真正落實時亦很難避免磨合及執行問題，例如維護國家安全公署、維護國家安全委員會的有關官員和中央顧問之間的權力關係。無論對於一直擅長行政管理的特區政府，或是對於一向沒有強烈國家安全觀念的香港社會而言，有關的法律及配套工作也會帶來極大轉變。隨著不少曾經倡議自決和獨立的組織相繼解散，相信要一段時間後，社會才會更能掌握國安法真正懲處的對象和執法的實際力度。《港區國安法》的立法，只是開端。

（林緻茵，香港政策研究所香港願景計劃高級研究員）