评论｜冯志强：“港版BBC”香港电台——自由怎么来，又如何失去

虽然自去年六月伊始的反修例运动因2019冠状病毒病的发生，而渐渐退隐于本地舆论议程，但处理“反修例”运动带来的打击和冲突，仍然是香港特区政府的重心。港府除了被认为有意针对泛民主派成员李卓人、杨森及苹果日报的创办人黎智英作出拘捕，借此向反对政府的个人和团体进行打击之外，也被批评施压传媒机构。不能不提的便是近来香港电台（下称港台）的遭遇，及香港警方针对港台的投诉。

港台之所以成为警方的眼中钉，是因为警方认为其节目《头条新闻》在其“惊方信息”环节中，刻意对警队的工作进行嘲讽和“抹黑”、误导观众、甚至分化政府部门。警方在予广播处长梁家荣的书信里，更要求处长作出适当跟进。港台有关方面则回应，指《头条新闻》只是基于社会上对警队的不同观感及声音，以嬉笑怒骂的方式表达出来。港台工会进一步回应，要求警队尊重港台专业及编辑自主。

这看似只是港台与特区政府之间的争议，但其实关乎社会科学研究里所指的“国家与媒体关系和互动”。事实上，不少非民主政体都倾向依赖打压、胁迫和法律方法来影响媒体运作。作为非民主政体一员，特区政府会打击传媒机构其实尚算意料中事。

出乎意料的反而是作为港府资助的公营电台的港台，“一直以来”所扮演的批评特区政府的角色。为什么专制的殖民政体所拥有的港台能够自由地批评执政者？港台拥有的是真自由还是假自由？与其说港台现在的自由被收窄，我们更应读出政治结构的何种变化？

作为公营媒体的港台──早期的制度建立与变迁

换句话说，“自由世界”下的言论自由是一种政治上的装饰，因为这种自由并没有任何制度上的保障。

政治学学者 Fareed Zakaria 曾称，殖民地香港是独一无二的“自由专制”（liberal autocracy）例子，指英国殖民者虽然从未有真正地改变香港的政治架构，未有放弃过专制权力（autocratic power），其仍能保障市民的基本公民权利，包括新闻及言论自由。笔者认为，若果真存在这样一个所谓“自由专制”的系统，那么它又会具体呈现在殖民地政府与港台的关系中。

根据研究英帝国广播史的 Simon J. Potter 指（注1），英国在殖民地建立广播事业的目的，是为了展示和输出英国的价值观与运作模式——即所谓 “Broadcasting the BBC Way”。不少英国殖民地参照英国 BBC 模式，发展其广播电台及相关政策。在1928年6月22日，港英政府也颁布推动现代无线广播事业的计划， 建立了现时的港台。

与 BBC 模式相似，港台经政府设立、隶属于政府的邮政局，由属于咨询机构的“广播节目委员会”管理。直至战后1951年，港台才从邮政局移交至公共关系主任手上，其后港英于1954年成立广播处，港台正式由广播处长统领。

1950年前后，冷战下的无线广播成为影响公共舆论的至关重要武器。香港作为英帝国前哨站，虽属资本主义阵营，但因军事上无法防卫，港英在处理中国共产主义的挑战时显得份外小心。与其他战后英国殖民地（例如马来亚、新加坡和肯亚）相反，港英并无在香港对左派展开清剿行动。地缘政治的限制亦使港英政府在处理去殖民化和本地的政治改革上显得份外（或是过份）小心。在冷战脉络下，港英是依赖一种“坚定而不挑衅”（firmness without provocation）的做法。战后第二任港督葛量洪在他的回忆录中这样记述：

“在香港的共党报纸愈来愈倾向于谩骂攻击政府。许多人——华籍的及非华籍的都有——奇怪为什么我们不把这些报纸封掉，而且对我们的容忍表示惊异…自由世界所维护的最重要的东西就是言论自由，以及报刊自由。…[在1949年的罢工事件上]其中两张报纸因超越了报导界限而被起诉及罚款…自此之后，那是在香港的共党报章比较小心从事了。”

葛量洪的忆述是非常有意思的，因为他清楚地说明抽象的言论自由，在具体的殖民和冷战脉络下运作有哪些好处。首先是容让政敌及其劲敌相互谩骂攻击，甚至在日常时间攻击政府，能够映衬出香港作为“自由世界”的角色。其次，这自由并未超出港英管治之外，殖民地政府仍然能动用法规“镇压”，例如1962年通过的《电讯条例》，而且镇压能被合法化。最后，这种做法能有效避免挑动中共的政治神经，葛量洪称这种方法为“打擦边球”。因此，战后的媒体（特别是报刊）虽然百花齐放，但同时亦充满政治红线。

换句话说，“自由世界”下的言论自由是一种政治上的装饰，因为这种自由并没有任何制度上的保障——即使殖民政府以言入罪，市民是没有一套制度内的方法（例如，普及、平等及有效的选举）来更替执政者。

1950年代 BBC 借调布禄士（Donald. E. Brooks）到香港推动港台发展，但是港英因要避免港台变成左派的宣传机器，不愿发展港台的“编采自主权”和维持审查制度。结果是，纵使港台在六七暴动时紧急集结人手成立“特别宣传组”，但由于战后港台并无“自主权”，很多文宣是根据官方方针“照稿宣读”，无法引起观众共鸣。即使港台尝试引入一些民谣，经呈请后亦被华民政务司搁置，以“免招麻烦”。结果是，六七暴动前的港台所播放的节目都过于平实和脱离现实，这个缺失在暴动期间充分表现出来，并改变政府与港台的关系。

七十年代与港式言论自由的起源

彭定康是以港台的编采和运作方针，去界定、说明甚至呈现什么是港式言论自由。

虽然于争取更高自主性的事宣上，港台内部于1950年经已有呼声，但于1968年末，港台才能自行筹备“公共事务电视制作组”，而时事广播则在七十年代才开始制作讽刺时事为题材的广播剧，并且成立电视部制作相关节目（比如《狮子山下》和《铿锵集》）。港台于1973年才正式成立自己的新闻部，自此记者才能够“加入民间的批评意见”，并对政府有所批评。而在这个过程里，布禄士扮演著重要的角色，因为他主张港台要对政府有“建设性的批评”，并向政府建议将港台转为更具公共性的广播机构，这种做法后来获政府接纳。

一个公营的电台对政府有“建设性的批评”，如同“咬喂哺者的手”，起初是令港英政府头痛的问题。这个问题具体呈现于节目《观点与角度》（Viewpoint）之中。1974年10月31日的《观点与角度》，原定广播有关“保利事件”（注1）的评论，在原本的旁白里，广播员批评港英在事件初期的不作为（inaction），并借此突显政府在处理事件上的差劲表现。时任广播处长何国栋虽然在港台的官方历史上，经常被喻为捍卫言论自由和编采自主的勇士，但在这件事上，他决定取消该段广播。在他呈交民政事件处处长的书信当中，他认为这段广播是“故意”引起事端，因此决定取消该广播。

何国栋其后在11月18日呈交民政事件处处长的书信里指，经“保利事件”后，当时的著名记者 Tony Lawrence 决定不再与港台合作。Lawrence向港台反映，认为《观点与角度》的制作过程涉及太多政治压力，并重申这并非他个人的观点，而其他同事亦有类似的想法。这种审查会损害他们的诚信（integrity）和独立性（independence）。何国栋认为“保利事件”对港台造成非常大的损伤，因为可以想像未来有会更多类似的事情，而港台将会损失更多有声誉的记者。最重要的是，何国栋反省这种过份严格的审查做法，认为港台、甚至广播处长有别于其他政府部门，要令港台于七十年代成功赢得观众青睐，则必须要有承担风险的冒险精神——“one cannot have adventure without risk”。

虽然《观点与角度》不时对港英政府的官员有所得罪，但何国栋的据理力争，使作为公营机构的港台及其批评政府的角色慢慢被接受。据1975年3月21日的港督会议记录显示，会议成员肯定《观点与角度》的制作方针，虽会上并无提及“言论自由”，但记录清楚呈现港英政府的治理考量和逻辑——政府需要对港台的审查和限制尽量放宽，甚至容许作出批评，借此加强政府的形象。

港英政府虽然未有公开表明容许甚至鼓励港台批评政府，但是却遂渐放下权力，减少干预，好让一个自由的、会对政府施予批评的平台发展起来，并借此提供一个政策回馈的效果，改善施政，继而合理化缺乏选举的政府。

在1980年5月的一份政府机密文件显示，作为公营机构的港台需要在新闻节目里保持“准确、平衡各方和即时”之外，还需要“隐含地…服务于最符合香港社会的利益”，而这样做涉及“充分反映政府与香港市民的意见”——即所谓的“提供双向的、社会与政府之间的沟通”。

这份纲领进一步指明，这个编采控制权仅限于题目，而并非内容；同时，港台需要在广播及电视节目里做到“鼓励听众和社区参与”。这里的“社区参与”指的是时任港督麦理浩提倡的社会建设工程，目的是为了在八十年代初前途谈判前，令香港华人尽快建立一套“自豪感”，使战后婴儿能够对香港有归属感，借此增加与中国前途谈判时的筹码。 而所谓的“为社会秩序提供帮助”是指容让港台批评政府，借此建立一套“矮化的公民概念”——有批评声音，但不要有后续的行动。

《观点与角度》在1975年下架，并且以其他节目取而代之。虽然社会上有意见认为这种做法是政府“害怕鼓励更多的公共评论和拒绝由BBC小心建立的原则”，但是没有证据显示港台自主权的扩张与 BBC 的介入有关。相反，港督麦理浩的施政背景无疑是决定性的，因为若不是以上增加战后一代归属感及执行“开放行政”（open government）的考量，执政者很难容许港台面向公众，并且采取批评政府的方针。

至此，港台自主权的扩张达到一个有趣的政治效果。纵使港台从未在港英政府的控制下分离并发展成独立于政府的机构，但是港台仍然可以畅所欲言，甚至是充当监测政府、捍卫市民利益的公共机构。 可以说，至七十年代末起，港台遂步走向自主，并成为香港言论自由的一个重要指标。 殖民政府与港台关系开始以协商互动和更多的权宜之计来维持。

最后一任港督彭定康曾在回归前一个港台节目《香港家书》里，曾提及香港电台的角色和定位，他说：

“…香港是否一个非常好的地方？对，它是。还有一个原因…言论自由。它不是一部份持特定政治立场的人的自由、不是根据你银行户口而定的自由，也不是你只能安坐家中隐闭地说话的自由。而是所有人的自由…若果你想，那是一种公开地批评的自由。言论自由是说你能表达要什么、什么时候要，甚至在一个政府持有的电台。”

他固然无视了战前香港的媒体是有被审查的事实，但这段话释放出三个重要信息：首先，香港是自由社会，而这个自由具体表现于每个人都能够随心发表自己的意见，不论他的政治连系、主张甚至是阶级。其次，这种自由是毫不需要匿藏，无论是何种言论，都可以高声疾呼。最后，最重要的是，“自由”体现于一个政府拥有的电台（即港台）亦能批评政府的做法之上。

换言之，彭定康是以港台的编采和运作方针，去界定、说明甚至呈现什么是港式言论自由。

回归后的挑战：有关港台的政治定位的中港角力

纵使港英时代引入的回馈机制有利于香港维持稳定，但是在北京眼中这些都只是“殖民管治的遗骸”，应予以取缔。

随著1984年中英草签的尘埃落定，港英政府于1985年建议让港台成为受官方资助但维持正式独立运作的私营机构。 但这个发展遭中英联合联络小组的中方代表反对。于1992年2月，时任国务院港澳办主任王凤超讲明“中方希望1997后的特区政府能够拥有自己的电台”，好让“特区政府能够宣传自己的政策”，因为这是“有利于香港维持稳定”。 纵使中方后来否认要将港台视为政府的“喉舌”，但王凤超的讲法出台以后却遭到社会舆论的连串反驳，只是作用甚微。

纵使香港的《人权法案》和《基本法》第27条订明，言论自由受宪法保障，但条例并没有明确指示若这些权利受到抵触时，还有什么政治机制能够捍卫和恢复这些权利。换言之，在缺乏正式独立的状态下，港台的公共面向定位是没有任何确切的机制保障，反而仍然依赖广播处长与政府之间的周旋和协商。

这种非正式的，即缺乏制度上和明确条文的基础的运作，仍依赖广播处长个人的“判断”。换句话说，港式言论自由——能够批评，甚至是来自于公营机构——虽然被誉为金科玉律，但却因毫无制度保障而显得脆弱不堪。

承接过渡期间的争议，主权移交前后，中方乃至特区政府均对港台施压，想要重新将港台的身份重新界定为政府服务的公营机构。港事顾问徐四民批评港台为“殖民管治的遗骸”，并且称港台制作的《头条新闻》为“阴阳怪气”。

及后他在1999年接受《头条新闻》访问时称，“全世界没有一个政府电台跟政府政策对立的……政府政策如果没有人帮忙宣传，就一定不会成功”。 而时任特首董建华也曾表示，“虽然言论自由是重要，但政府政策能够被正面地表达也同样重要”，并指他会作出跟进。

可见，纵使港英时代引入的回馈机制有利于香港维持稳定，但是在北京眼中这些都只是“殖民管治的遗骸”，应予以取缔。

随著香港公民社会的发展与更为成熟的社会动员，“烽烟（Phone-in）”等时事评论节目，在公共舆论产生和激发上占越来越重要的角色。 当北京与特区政府想要取缔那些“殖民管治的遗骸”，并且重新界定港台的政治角色时，便遭到反扑，大众会认为这是干犯香港的基石。

近来，反修例运动更是一个清楚事例。 路透社曾释出数段认为是林郑月俄的秘密录音，内容提及政府在“以媒体传播正确信息的确是港府最弱的一环”，只能靠政府现有的三万警力来维持社会稳定，那正好表现特区政府深感自己的痛处。换言之，事件虽以《头条新闻》的“惊方信息”环节起引，但有关港台的争议，事实上是沿自于上述那个深远的历史及政治脉络。

港台与言论自由何去何从？

在缺乏制度改革的前提下，可以预见有关港台的定位将会继续引起争议，因为北京早已表明，他不会接受一个“咬喂哺者的手”的电台。

言论自由作为香港的核心价值一直被推崇，而港台又被视为能体现言论自由的载体。诚如回归后一篇报导里所指，“香港电台作为独立，负责和非商业性的信息和评论来源的价值是不证自明的”。执笔之际，广播处长梁家荣于3月12日向香港电台工作人员发信及表示，纵使有不少团体投诉《头条新闻》，但是“《头条新闻》绝非新闻报告节目，内容特色是讽刺和针贬时弊，这类城中少有的剧种，借社会热话，反映社会脉搏和让观众舒气释怀”。

诚如上述有关港台的历史表明，在建立公众对港台的信誉过程里，港台只是需要在新闻节目所提供的信息内保持“准确、平衡各方和即时”。若果某些团体和人士认为《头条新闻》及“惊方信息”的内容有误导观众及违反《香港电台约章》，那么梁家荣的书信清楚表明，《头条新闻》并非新闻节目，而是评论节目，因此它的内容并没有抵触《香港电台约章》。再者，港台亦有播放用以解释警方立场的《警讯》，充分做到公允和平衡各方。至于最近王宗尧主演的节目被抽起，或许也是因为涉及参与社会行动，超越了“矮化的公民概念”的框架所引起。

现在，这样看来，反而是警队的公共关系科想要靠《头条新闻》的内容“以言论和批评入罪”，而不是虚心接受批评。我们可以从某些网上流传有关反修例运动的片段得知，当警方以尊重的态度执勤时，是能获得市民称赞的。纵使说不上合作，但是只要警方能够重拾他们的尊业操守，事实上是能够减少警民冲突的可能。如果真的要为政府说些什么，倒不如说，警方需要的是虚心接受各方批评和作出改善。

我们也不能忘记，现时港台缺乏正式独立地位，而有关港台运作的决策权仍保留在广播处长手上。即使这一次广播处长能够作出专业判断，但在威权化带来的政治压力下，往后港台能否继续保持其脆弱的自主权仍然是未知之数。在缺乏制度改革的前提下，可以预见有关港台的定位将会继续引起争议，因为北京早已表明，他不会接受一个“咬喂哺者的手”的电台。这情况当然也适用于同样脆弱的港式言论自由身上。

（冯志强，香港中文大学社会学系助教）

注1：保利事件涉及一间由李保罗创办、经营及已上市的港府建造工程大承包商的破产事件。事源由于东主李保罗将公司大部份资产投入股市，因1973－4年由石油危机引发的股灾而导致破产。随保利公司申请破产，事件进一步发酵，传媒发现保利公司的帐目混乱不清，无法向工人支薪，甚至连刚成立的廉政公署亦介入调查。 政府其后介入，决定收回早已给予保利工程承建的十一项工程合约、勒令公司清盘、并展开调查。 1974年10月31日的《观点与角度》原定广播有关“保利事件”的评论。时任广播处长的何国栋在呈交民政事件处处长的书信当中，认为这段广播是“故意”引起事端，因此决定取消该广播。可是，同一段评论广播却最终由商台发表，并对何国栋作出批评。何认为那是该广播的写手在得悉广播遭禁后，把评论交予商台。

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