评论｜揭仲：北京、华府左右拉扯，国民党可有应对新时代的政策？

2018年11月初，离台湾“九合一”地方选举投票不到一个月，在一场非正式的交流活动中，几位对台湾安全议题涉入颇深的美方人士，在谈到马总统时期的“和陆、亲美”，是否还适合作为现今国民党在国安方面的大战略时，即语意深长地表示，国民党应该注意的是，如今不但“华府变了”，连北京“都已经变了”。

去年12月27日，前总统马英九接受联合报专访时，建议蔡英文政府维持“和陆、友日、亲美”的大战略。这也是他自2008年执政以来一以贯之的主张，直到卸任依旧苦口婆心劝诫执政者。

诚然，在马英九总统任内，“和陆、亲美”此一战略显然获得不错的成效，让台北在改善与北京的关系，并获取若干国际空间与经济方面的“和平红利”时，还能大幅推进与华府的政治、军事交流。而在2016年，国民党丧失执政权后，“和陆、亲美”此一战略原则，仍主导国民党处理“台北-北京-华府”三方互动的论述；国民党现任主席吴敦义近日公开谈话时，用的是完全相同的字眼，因此可以合理预期，倘若国民党真的在2020年重返执政，“和陆、亲美”仍会是国民党政府国安战略的圭臬。

但此刻的国民党，似乎该认真面对，“和陆、亲美”此一战略原则，在当前华府与北京两强激烈较劲的国际战略格局下，在操作上的困难度，已远较马总统执政时期大幅增加。国民党若在操作与论述方面，没有更细腻、新颖的手法与思维，则在对北京与对华府的关系上，非但不会如马总统任内一样“左右逢源”，甚至会陷入“左右为难”的窘境。

华府变了：从“融中”到“抑中”

“和陆、亲美”战略在马总统执政时期之所以能发挥功效，主要原因之一是当时华府对北京的态度。在川普(Donald John Trump)政府前，华府对北京的主流态度是让北京融入既有、绝大多数由美国主导的国际政治经济秩序，并希望透过此种途径，促使中国大陆“和平演变”；即美国副总统潘思（Mike Pence）2018年10月4日在华府保守派智库哈德逊研究所（Hudson Institute）演说中所提，“希望中国的自由将蔓延到各个领域——不仅仅是经济，更是政治上，希望中国尊重传统的自由主义原则、尊重私人财产、个人自由和宗教自由，尊重人权”。

在这个态度影响下，华府在面对两岸问题时，最重要的工作就是确保台湾海峡的和平与稳定；除了避免发生意外，也要防止任何一方采取有可能冲击现状、进而引发危机的举动。因此，在1996年至1997年台海飞弹危机期间，美国会派遣两艘航舰战斗群到台湾周边，向北京展示华府的决心；同样的，当2003年陈水扁总统有意在2004年总统大选投票日举行公民投票时，美国的小布希总统在与大陆总理温家宝会谈后的联合记者会中，就明白说出“反对台湾领导人任何可能改变现状的谈话及行动”。

而马英九总统任内的“和陆、亲美”战略原则，以及最重要的“零意外”操作方式，确实能有效确保台湾海峡的和平稳定，让华府能平顺地处理与北京的关系。因此，华府菁英圈中，虽不乏对国民党政府“不够亲美”的微词，但对马总统的“和陆、亲美”，仍给予高度的肯定与支持。

但华府对北京的态度，在欧巴马总统的第二个任期内，已开始转变。越来越多的华府菁英认为，北京非但没有“让自己的人民迈向更大的自由”，反而利用华府的善意壮大自己，以便和美国争夺“21世纪的经济主导权”；甚至认为北京也意图在陆、海、空甚至外太空等领域，削弱美国的军事优势，目的是逐步将美国的影响力赶出西太平洋地区。

此一转变到2017年底正式确立。在2017年12月18日所发布的《美国国家安全战略》报告中，直指中国与俄罗斯在地区及全球领域，“挑战美国的权力、影响、利益与地缘战略优势”，并追求“以有利于他们的方式改变国际秩序”，进而“塑造一个与美国价值观及利益相对立的世界”。华府更以北京取代莫斯科，成为美国头号的“战略竞争者”；不仅在报告中32次提及中国、多于俄罗斯的25次，还对中国进行了大量的负面描述。随后由五角大厦于2018年1月19日所发布的《美国国防战略》报告中，更继续强调“中国是一个战略竞争者，正在使用掠夺性的经济手段恐吓其邻居”。

当北京是“头号战略竞争者”成为华府跨党派、甚至是跨部会的共识后，“抑制北京”就成为华府的战略目标。而为了“抑制北京”，华府的主要手段除了在美国还明显拥有优势时，与北京进行贸易战外，还包括：

第一，在中国大陆周边进行军事的前沿部署，但考虑到美国的预算压力，主要借由“敦促”各主要当事国强化自身军力，并由美军在热点区域的常态性武力展示来强化。

第二，是争取中国大陆周边各主要当事国在政治与外交方面的支持，以防止北京扩张在区域的影响力。换言之，为了“抑制北京”但又要避免单方面投入大量资源，华府遂强烈“敦促”中国大陆周边各主要当事国扮演更积极的角色，其中就包括中华民国。

因此，在华府对北京的战略目标已经由“融中”转变为“抑中”时，台北、特别是国民党若只是维持马总统执政时期的老方法——改善与北京的关系、确保台湾海峡“零意外”——恐怕已难以满足华府的要求。在华府对北京的战略目标已改变的大环境下，国民党迄今在国安战略方面仍多沿用马总统的“和陆、亲美”原则，并未提出新的论述，对华府的组织性游说工作也因为财务困难等因素几近停摆；再加上民进党政府几乎是一面倒向华府时，昔日马政府执政时期华府菁英圈对国民党“和陆、亲美”战略原则的“微词”，就逐渐放大为今日华府菁英圈对国民党的疑虑、甚至是怀疑。

2018年11月底，“九合一”地方选举的结果揭晓后，一位长期研究两岸的知名华府智库学者，即在一场与来自台北的学术访问团座谈中，含蓄地指出“你们应该设法让华府了解…不要让华府认为国民党就是亲北京”。而在其他的交流场合中，更有若干华府两岸专家对国民党有可能在2020年重返执政，感到“不悦”。

华府菁英对国民党的“疑虑”，又可具体简化为两大问题：

第一，倘若国民党2020年重返执政，是否愿意持续增加国防投资，以支援华府在中国大陆周边进行军事前沿部署的战略。

第二，在区域重大的政治、外交议题，例如在“一带一路”和南海等问题上，当华府与北京立场相左时，国民党执政下的台北当局是否能与华府“相向而行”。

格外值得注意的是，华府政治菁英圈这股对北京不友善的氛围，和华府“抑制北京”的战略目标，并不会因为川普离开白宫而落幕，而是会持续相当长的一段时间。同时，随著华府菁英圈对北京的指责，越来越具有意识形态的意味。例如在前述《美国国家安全战略》报告中，就指责北京有意“塑造一个与美国价值观及利益相对立的世界”，并将与北京之间的竞争，描述为“自由与压迫”的竞争—这也可能代表，日后台北的操作空间与行动自由会越来越紧缩；甚至不排除华府会要求台北在执行“和陆”时，必须遵守若干限制，以免对华府抑制北京的战略冲突，确保华府的利益。

北京变了：从“政经分离”到“由经入政”

马英九总统任内的“和陆、亲美”战略原则，之所以能发挥不错的功效，除了当时华府对北京的态度还是“融中”外；另一个关键因素，就是北京愿意配合马英九总统在两岸关系上，所采取的“先经后政”或“政经分离”原则。最明显的例证就是2010年10月20日，时任国台办主任的王毅，在美国纽约公开指出“两岸现在是先易后难、先经后政”。北京的这个态度，让马英九政府可以在深化与大陆的经济文化交流、并从中获取利益时，无须在台湾民众与华府最敏感的两岸未来政治安排等问题上，做出具体承诺、或必须采取特定的行动作为交换。

如果只有华府改变，对国民党而言，或许还不那么棘手。但就在国民党内部还沉浸在“九合一”地方选举胜利所带来的乐观气氛时；2019年1月2日，习近平在北京人民大会堂所举行的“告台湾同胞书发表40周年纪念会”中，发表对台谈话，不仅称“一国两制”为“实现国家统一的最佳方式”，还强调“两岸长期存在的政治分歧…不能一代一代传下去”，更抛出下列两点：

愿意同台湾各党派、团体和人士就两岸政治问题和推进祖国和平统一进程的有关问题开展对话沟通，广泛交换意见，寻求社会共识，推进政治谈判。

在坚持“九二共识”、反对“台独”的共同政治基础上，两岸各政党、各界别推举代表性人士，就两岸关系和民族未来开展广泛深入的民主协商，就推动两岸关系和平发展达成制度性安排。

习近平的谈话，意味著今后北京对台政策的重点，是借由“推进政治谈判”，逐步达到替两岸政治关系的发展建立一个“制度性”的安排。换言之，就是要让中共所谓的四阶段“和平统一路径图”，由马总统时期的第一阶段，至少进入第二阶段，并希望能迈向第三阶段。

依照中共学者的说法，习近平的“和平统一”，是一个“路径图”而非“时间表”。“路径图”和“时间表”最主要的差异，在于“路径图”虽然对在那个时间点之前要达成“和平统一”的目标会有律定，但对各个阶段要在何时完成则无明确的时间点。不过，“路径图”虽然不会像火车时刻表那样，要求在那一年需达到何种阶段性目标；但仍然会强调要实现“和平统一”所需要的条件，并采取行动促使这些条件逐渐成熟。换言之，北京虽不会要求在何年要完成某一阶段，但也绝对不会让所有的条件一直停滞不前。

习近平的“和平统一路径图”，可进一步区分为四个阶段：第一个阶段是“政经分离”，透过深化官方经贸的往来以促进经济合作与融合发展，在本阶段不要让政治成为经济交往的障碍。第二个阶段是“由经入政”，两岸开始透过政治谈判讨论统一问题。第三阶段是“由浅入深”，经由政治商谈、政治对话、背景智库交换意见等方式，进行政治或半政治的商谈，包括“军事安全互信”与透过“和平协议”结束敌对状态等“制度性的安排”。第四个阶段就是“共议统一”，透过“一国两制台湾方案”的设计等，走向“融合型统一”。

根据“和平统一路径图”，习近平2019年1月2日的谈话，明显可看出北京在对台政策上，将从马总统执政时期的“政经分离”，进入“由经入政”的第二阶段，以便替第三阶段“制度性的安排”创造条件。

对国民党而言，这意味著若国民党在2020年重返执政，则因为国民党接受“九二共识”(虽然会强调“各自表述”)，北京还是会重启官方沟通，并推进两岸的经济、文化与社会交流，不会因国民党拒绝表态接受“一国两制”而中断；但随著两岸交流深化到一定程度，或开始触及“国际活动空间”或“区域经济整合”等涉及国家象征的议题时，北京就会要求台北必须先在北京所关切的“两岸政治问题和推进祖国和平统一进程的有关问题”上，开展对话沟通，甚至先就若干政治问题，达成一些初步的安排。

更值得注意的是，从第一，习近平2019年1月2日的谈话内容，强调“两岸的事是两岸同胞的家里事”、“应该由家里人商量著办”；第二，大陆学者以往在讨论两岸政治问题的“制度性安排”时，例如“军事安全互信”，均会强调应将华府的影响逐步排除；第三，或许是最重要的，在华府已将抑制北京当作长期战略目标的情况下，北京对台北被华府当成可用来抑制、或至少是刺激北京的“棋子”的任何可能性，变得十分敏感；因此，北京不排除在与台北的政治谈判中，要求台北在执行“亲美”时，必须顾及北京的利益，特别是在北京与华府针锋相对的议题上。

国民党：从“左右逢源”变成“左右为难”?

在对北京政治制度依旧强烈不信任的情况下，多数台湾民众还是乐见两岸交流继续按照“先经后政”或“政经分离”的原则进行。但在北京已片面决定从“政经分离”走向“由经入政”时，面对北京进行政治谈判的要求，自许“有能力改善两岸关系并让台湾获利”，并将此种能力作为与民主进步党间主要区隔的国民党，能否化解台湾民众的疑虑，不使自己陷入“拒谈政治问题导致两岸交流无法继续深化、甚至倒退”，与“同意谈政治问题，却可能丧失台湾民众支持”的“左右为难”局面，就成为国民党第一个棘手的难题。

另一个“有过之而无不及”的难题，是国民党“和陆、亲美”，是否还能有效执行?

在马总统执政时期，华府的“促使北京融入既有国际政治经济秩序”战略，使华府将维持台海稳定、避免意外发生，当作处理两岸问题的首要目标。同一时间，北京也在处理涉台问题上，同意采取“政经分离”原则，先推动两岸的经贸交流。华府与北京在这一时期，于处理两岸问题上所形成的交集，替马总统的“和陆、亲美”国安大战略原则创造了宽广的施展空间，甚至可以在北京与华府间“左右逢源”。

在这个交集中，国民党政府得以深化与北京的经济交流、获取经济甚至国际活动空间方面的利益，却不必在政治上对北京做出明显的承诺，进而引发华府的疑虑。

同样在这个交集中，国民党政府可以藉维持台海和平稳定为由，在若干重大的区域争议中保持足够的弹性，不用一边倒向华府，进而引发北京的疑虑，却还是能从华府获得相当的安全与外交方面的支持。

然而，若国民党在2020年重返执政，所要面对的，除了台湾民众希望改善两岸关系，以便获取经济利益的要求。还有态度已经丕变，将“抑制中国”视为最主要战略目标，不乐见台北因为“和陆”，成为“抑制中国”的战略缺口、甚至要求台北应更积极配合的华府；和片面决定推动两岸交流“由经入政”，并对华府有意将台北纳入“抑制中国”战略范畴之举感到芒刺在背，以致对台北的“亲美”极端敏感的北京。在此种北京与华府两强激烈较劲，甚至开始呈现“意识形态对抗”面貌的国际战略环境下，北京与华府在两岸问题上的交集不仅已大幅缩水，在重大争议上更可能出现均要求台北必须和自己“相向而行”的情形，使台北陷入北京与华府之间的拉扯中。国民党想在北京与华府两强间“左右逢源”、成功执行“和陆、亲美”的困难度，已远较马总统执政时期大幅增加；稍一不慎，就可能陷入“左右为难”的处境。

（揭仲，中华战略前瞻协会研究员/淡江大学国际事务与战略研究所博士）