评论｜伍美琴：“明日大屿”填海计划，为什么不是香港理所当然的首要选择？

编者按：香港特首林郑月娥十月十日发表任内第二份施政报告，主张在大屿山对出中部水域兴建面积达1700公顷的人工岛。政策一出，随即成为舆论的争议焦点。伍美琴教授第一时间撰文，从殖民地填海政策历史出发分析，力陈现今填海政策不可行。

由于本文事关重大公众利益，伍教授声明无偿为端撰稿，我们特别设置全文免费阅读，欢迎您转发并参与讨论。

10月10日，香港特首林郑月娥发表上任后第二份施政报告，其中房屋土地政策成为各界关注重点。适逢历时5个月的土地大辩论上个月刚刚结束，但土地供应专责小组的最终报告还没有出来，林郑便宣布了两大增加土地供应政策，其中一项是“明日大屿”填海造地愿景计划。这项计划在原有的“东大屿都会”人工岛计划之外，新增研究“交椅洲”与“喜灵洲”两地的分阶段填海，并提出1700公顷的填海面积，首阶段在2025年展开。

在不少人眼中，“填海”是一项理所当然的工程——香港向来有填海的传统，现在的不少土地都是填海而来，而港人总抱怨香港面积有限、居住空间狭小，那么通过填海增加土地，不应该是一件众望所归的事情吗？

此一逻辑，在由香港前特首董建华设立的香港智库“团结香港基金会”日前所发布的一条宣传片中展露无遗。宣传片由香港老牌艺人刘德华配音，讲的就是东大屿计划能解决香港土地及住房问题，甚至上升到重新刺激香港经济活力、重夺国际都会荣光的高度。但片子出来之后，被不少民间研究人士质疑，欲以一个填海计划掩饰香港长期存在的诸如地产商囤地、土地垄断、棕地浪费、丁地被锁住、闲置官地被隐藏、炒楼投机严重等等的土地分配及施政问题。

然而，港府始终我行我素，并在10日的施政报告中“升级”了此项填海计划。到底“填海”在香港是怎样的发展轨迹，为何在今日仍有这么多争议，大屿山填海计划又有什么问题？笔者尝试在下文解释。

填海，殖民政府的唯一选择

拥有大部分新界土地的“原居民”不好应付，殖民者没有选择，只能通过不断地填海来满足城市扩张的需要；另一方面，殖民政府也没有积极性去为“借来的地方”谋长远规划。

很多人认为香港一直是靠填海来应付城市“发展”需要，所以填海是理所当然。持这个看法的人，可能是没有弄清楚殖民者（港英政府）选择填海的始末。

鸦片战争之后，中方割让了香港，但是当时英国的外务大臣巴麦尊勋爵曾批评说：“香港只是块硬石头，连一间屋子也没有”。1868年，英国通过战争把九龙半岛也掠夺过去，直至1898 年，英国租用“新界”99 年。而后者，也是香港1997 问题的由来。

除了因为新界只是“租来的地方”，还有就是在1899 年，英国接管香港后，新界原居民曾经努力反抗，有所谓 “六日之战”，不过没有成功。所以跟中国大陆一样，香港也有“城市”和“乡村”这两种不同的政治经济。对于殖民者来说，他们面对两个香港：一个是割让来的香港岛和九龙半岛（和填海而来自动归公的沿海新市镇）；另外一个是占了香港大部分土地却只是租借而来的“新界”。因为拥有大部分新界土地的“原居民”不好应付，殖民者没有选择，只能通过不断地填海来满足城市扩张的需要；另一方面，殖民政府也没有积极性去为“借来的地方”谋长远规划。（注1）

政府没有给拥有土地的“新界”原居民“发展”的机会，亦即没有通过积极的全盘规划去运用新界土地来满足城市发展的需要，所以新界用地一直杂乱无章和没有效率。

这个历史背景说明，香港从来没有好好去规划和使用新界的土地。60年代，香港发生暴动，之后政府希望用住屋来稳定民心，所以推出“十年建屋计划”。但是住屋建在何方？政府于是发展通过包括填海手段造就的“新市镇”。在这其中，虽然政府已经尽量通过填海来造地，但还是会影响到一些原居民土地，于是又在70年代初推出“小型房屋政策”（编按：丁屋政策，是香港新界原居民的男性后人（即“男丁”）获准在私人土地兴建的房屋），以安抚受影响的居民。

80年代香港发生“生发案”，时任乡议局主席刘皇发（乡绅）不满政府限制其在农地上置放建筑钢条，便把政府上诉至英国枢密院，法庭判政府败诉，让新界原居民有理由合法地把农田变成货场收租，以致今日棕土片片（编按：棕土泛指已荒废或遭破坏的农地及工业用地）。当然，如果不是这样，可能政府也不会把《城市规划条例》申延至新界，但是，政府根据条例所做的也只是“控制”土地而已，并非整全的规划。

事实上，笔者综合政府发布的数据（参见下文），可知香港还有96.8平方公里（9680公顷）土地未有规划。但由于政府没有给拥有土地的“新界”原居民“发展”的机会，亦即没有通过积极的全盘规划去运用新界土地来满足城市发展的需要，所以新界用地一直杂乱无章和没有效率。加上新界原居民的男丁有建小型（三层七百呎）房屋的权利，也引起一般只能蜗居的市区居民不满，引致“城乡”矛盾。

官僚回避处理新界复杂问题

从现实可见，无论是港英政府还是现在的香港政府，都是不会主动去处理这些问题的。

上世纪80年代，笔者曾经在政府工作，也曾与原居民打交道，开会时曾遭恶言相对。所以笔者明白，一般公务员不愿意去处理新界事务，觉得费时失事，视新界为烫手山芋，避之则吉。经过几十年的发展，今天新界的情况，更形复杂，除了很多原居民在使用土地过程中利益瓜葛纠缠不清外，其中还有为发展商屯积土地的各路人马，以及为数不少的愿意奋力保护自己家园的非原居民。要处理新界这个烂摊子，除非能有具超常魄力和政治智慧及拥有长远愿景和理想的领导人，否则，一般政治人物应该都只会将问题视若无睹，把问题扫到地毯之下，留给“后代”解决。

新界土地不只分配不匀，一部分原居民不爱惜土地资源的情况也著实令人担忧。新界很多的土地沦为棕土，而乡村聚落也失落了往昔因地制宜而形成的风貌和特色。很多的小型房屋只依错综复杂的地块而建，没有规划设计，更枉论基础建设、公共空间、地方和社区营造等。而从现实可见，无论是港英政府还是现在的香港政府，都是不会主动去处理这些问题的。

与其说我们缺乏土地，倒不如说我们的规划失当，根据《2017年香港年鉴》及法定规划网站可整理出上表。笔者解读如下：

• 香港尚未规划的土地面积为96.8平方公里（9680公顷）：香港已经规划的土地用途仅占562.2平方公里，包括36.7平方公里的郊野公园。郊野公园总面积为443平方公里，所以分区计划大纲图外的郊野公园的土地面积是406.3平方公里 (443 - 36.7)。562.2 + 406.3平方公里= 968.5平方公里。此外，有45.7平方公里为交通设施等用途。换句话说，香港有96.8平方公里（1,111平方公里 - 968.5平方公里 - 45.7平方公里）的土地未被规划。这部分没有规划的土地大部分在新界，约占香港建成区（271平方公里或香港土地的24.4％）的35.7％。

• 规划为住宅用地的面积比现有住宅用地多17平方公里（1700公顷）：现有住宅用地仅占77平方公里（6.9％）, 而规划的住宅用地为99.8平方公里。单是公私房屋用地，我们就应该有59平方公里（不包括综合发展区和商业/住宅），远远超过现有土地用途中用作公营和私人住宅用途的42平方公里。要知道，所有公营房屋所占的土地都只是16平方公里（1600 公顷）。

• 规划为农地的面积仅为31.7平方公里（3170公顷），但现有的农地和鱼塘用地面积为68平方公里（6800公顷）。之间的差异是36.3平方公里（3630公顷），比乡郊居所占用的35平方公里（3500公顷）还要多。这片土地在哪里？

• 我们规划的保育和绿化带为283.4平方公里（28340公顷）。实际上香港有736平方公里（73600公顷）的土地为林地/灌木丛/草地/湿地。除去406.3平方公里（40630公顷）位于分区计划大纲图（OZP）之外的郊野公园，仍有46.3平方公里（4630公顷）是在分区计划大纲图和指定郊野公园范围以外的林地/灌木丛/草原/湿地。这些土地比用于私人和公营房屋的所有土地（42平方公里或4200公顷）为多。

政府完全没有任何理由让公众感到香港是缺乏土地，政府应该做的是立刻处理那些还没有规划、规划得不好和规划了但是没使用的土地。

上述所有数字均显示香港并非土地不足，但在规划和分配土地用途时，存在极其严重的问题。纵然人力资本是香港最重要的资产，但我们却使用极少量的土地来容纳香港的居民（3.7％土地用于容纳市区600多万的人口）。仓库和露天仓库的土地面积为16平方公里，与我们用于容纳所有公营房屋的面积相若。所以，政府完全没有任何理由让公众感到香港是缺乏土地，政府应该做的是立刻处理那些还没有规划、规划得不好和规划了但是没使用的土地。

大屿填海计划的不可持续性

以前的填海不是在沿岸就是把小岛移平再进行填海，从没有试过像东大屿都会这般，在海中央填海，这是一种“无中生有”。

回顾香港的填海历史不难发现，以前的填海不是在沿岸就是把小岛移平再进行填海，从没有试过像东大屿都会这般，在海中央填海，这是一种“无中生有”——粗暴地向海洋直接下手，以人定胜天的姿态去投放资源来建造土地的方式。

“东大屿”的“诞生”，也许要追溯至回归前后的一场保护维港的“真相之战” (truth politics)（注2）。1984年，第一版的香港土地发展策略出台，提出一连串的维港填海计划。1989年，北京“六四事件”动摇了港人对未来的信心，所以政府推出“玫瑰园计划”，策划机场搬迁等十大核心工程，单是西九龙填海，就已经是334公顷。就是当时的这种大规模填海，让市民惊觉填海会对海港造成破坏，因此“保护海港协会”于1995年成立，举办了“保护维港”运动，创办人更与当时的立法会议员成功在1997年回归前通过了“保护海港条例”。

2003年，“保护海港协会”就湾仔的填海计划作出司法复核，高院判城市规划委员会（城规会）败诉，城规会上诉至终审法院。2004年，终审法院裁定，除非有凌驾性的公众利益，否则不应该在维港保护区内填海。因为这个判决，维港保护区内牵涉填海的规划都要推倒重来。笔者当时连同其他18个团体，成立了“想创维港”，希望通过对话来建立对维港规划的共识，也提议当时在发展局做局长的林郑采用“官、商、民”模式，共同商议维港规划，促成了“共建维港委员会”的另类运作模式，例如成员由各团体自荐，公众可以参观所有会议、阅读文件，将公众参与纳入到规划设计中等等。

为了避开维港保护区，东大屿都会唯有建在保护区的旁边，要靠基础建设与香港岛和大屿山连系。但是根据气候专家分析，如果地球气温上升摄氏2-4度，200年后的水位可能上升4.7-8.9米（注3），东大屿都会要建多高才能保障这个人工岛日后的安全？用上数千亿甚或更多的资源去破坏海洋生态，建成一个可能会被气候变化肆虐的人工建设，这种不负责任、不可持续的开发行为是笔者不能苟同的。

再者，无论选址、规划内容和规模，政府都没有说明“明日大屿”要达致什么的城市愿景。香港在二、三十年后要成为怎样的城市？在社会、经济、环境各方面要达到什么的水准？“明日大屿”在操作上也让人联想到很多问题，例如：政府会有什么样的政策配套来实现这个“宏图大计”？如何让商业单位迁移到这个地方？高新科技区将设置在河套与深圳相连的边界，离东大屿都会甚远，而港珠澳大桥是没有连上深圳的。所谓的便利从何而来？政府宣称会在岛上兴建很多的公共房屋和安置受重建影响的旧区居民，但又如何保证这些居民将来可以在人工岛上安居乐业？

根据气候专家分析，如果地球气温上升摄氏2-4度，200年后的水位可能上升4.7-8.9米，东大屿都会要建多高才能保障这个人工岛日后的安全？

填海需要的时间很长，如果要抵挡气候变化和海水上升的影响，肯定造价不菲，而且还会有相当风险。这个路径不可能解决现在香港人住房的问题，而这种与自然为敌的建设也很可能成为我城长远的负累。如果我们有资源作这个冒险的投资，为什么我们不去把现在没有好好规划和使用的土地买回来，把它变成我们共同拥有的资产，换一个营运模式（不是只靠卖地），让香港人可以世世代代好好去经营？新界是一个不容易解决的问题，但是这也可以看成是一个契机，这大片与中国大陆相连的土地，是拥有扭转香港命运的潜能。

当年香港各界保护维港一役，使维港没有沦为一条“大渠”，才让今天的我们仍然可以欣赏美丽的维港景致。政府强调填海是为了给香港的年轻人希望，却未能解答眼下最紧迫以及未来需担忧的真切问题。也许我们只能寄望年轻的朋友去发声，去说出基于现实、科学论证和思考的愿景。但是若果政府只求增加土地而始终缺乏策略性规划的视野，那么香港是难望可持续发展的。

（伍美琴，香港中文大学地理与资源管理系副主任、城市研究课程主任）

注1：凡是在1898年（英国开始租借新界）已经在新界落户的，都算是原居民。

注2：Ng, M.K. (2011), “Power and rationality: the politics of harbor reclamation in Hong Kong”, Environment and Planning C, Vol.29, pp.677-692.

注3：Li,J. and Agence France-Presse (2015), Rising sea levels set to displace 45 million people in Hong Kong, Shanghai and Tianjin if earth warms 4 degrees from climate change, South China Morning Post, 9 November 2015 (updated 30 November 2015)

2017年7月，端传媒启动了对深度内容付费的会员机制。但本文因关乎重大公共利益，我们特别设置全文免费阅读，欢迎你转发、参与讨论，也期待你付费支持我们，浏览更多深度内容。