评论｜宋承恩：你的国民是我的国民——港澳台居民“居住证”的表相与实质

8月16日，中国方面宣布，将发给港澳台居民“居住证”，作为在中国国内的身分证明。“居住证”编码形式与中国公民身分证的号码相同，采18码，依其国家标准编制，其中香港居民公民身分号码地址码使用810000，澳门居民使用820000，台湾居民使用830000。凡在中国国内居住半年以上，有合法稳定就业、住所、连续就读条件之一者，皆可“依据各人的意愿”，凭港澳台居民出入境证件（港澳居民来往内地通行证；五年期台湾居民来往内地通行证（俗称“台胞证”）申请。

“居住证”只是用来在中国国内“证明身分”，并不取代入出中国的通行证或旅行证。由于领证者得享有与中国公民等同的待遇，号称可带给持证者就学、就业、金融、经济、享受公共服务、乃至购买交通运输票券、旅馆住宿、购物、消费、应考并取得证照生活各方面的便利。细部的规定，见中国国务院在8月6日所发布的《港澳台居民居住证申领发放办法》。

港澳台居民居住证，特别对台湾而言，是中共实施其十九大报告中，强调以融合发展促进统一，推动“两岸经济文化交流合作，实现互利互惠”，“逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等待遇”的最新措施。其端倪，其实早见于卡式台胞证的推行，或31项“惠台措施”的推出。尽管如此，居住证的法律性质及影响，仍有必要仔细分析。

本文主张，港澳台居民居住证表面上是管理人口流动的工具，实际上则近似公民身分证。其背后真正的目的，在主张台湾人民为中国国民（这点对港澳人民来说已无争议），且将台湾政府置于等同港澳特区政府的地位。若将问题提升到国际法的层次来看，中国单方主张将台湾人“国民化”，其实有违法的疑虑，至少也是中国逐步侵蚀另一个国际主体的案例，增添国际秩序的不安定因素。

表面是居住证，实际是身分证

港澳台居民居住证的法律性质是什么？表面上，《港澳台居民居住证申领发放办法》是依据《居住证暂行条例》所制定。对中国公民而言，居住证是由要求外来人口必须办理暂住证的制度，改革而来。目的是当他们离开常住户口所在地，到其他地区就业就学时，可以申领的居住地证明，以登记常住户口，好享受公共服务与生活所需的便利。它是为了解决户口与居住地不一致情形的管理工具，同时也是便民措施。

但，港澳台居民居住证与一般中国公民的居住证，相似之处仅止于此。关键在于，港澳台居民，一般而言是无法在中国国内取得户口，并进一步取得身分证的。《发放办法》写得非常清楚：其所定义的“港澳居民”是指在港澳地区定居“且不具有内地户籍的中国公民”；“台湾居民”是指在“台湾地区定居且不具有大陆户籍的中国公民”。

因此，居住证包含了一般中国公民身分证的功能，故其编码系按照中国公民身分号码国家标准编制，具备视读与机读功能；持证者“有权使用居住证证明身分，有关单位不得拒绝”；并责成各级公安机关建立完善港澳台居民居住证管理信息系统。这些规定所呼应的，不是《居住证暂行条例》，而是《居民身分证法》。有些规定，则作了与《居民身分证法》相应的调整，例如一般中国公民身分证须登记常住户口所在地，港澳台居民居住证则须提出居住地住址证明；一般中国公民身分证最低效期为五年，港澳台居民居住证之效期亦为五年（一般中国公民之居住证则需每年签注一次）。

因此，不论从形式或功能上，港澳台居民居住证实际上就是这些常住在中国“境外”地区的公民的身分证，意在将原先依据出入证或台胞证的情形，改变为正式发给等同于身分证的证件，作为在内地走动的身分证明。居住证正面有中国国徽、证件名称、发证机关、证件日期和通行证号码；背面则为个人照片、姓名、性别、出生日期、住址、和“公民身分号码”，形式与中国身分证几乎完全相同。 9月1日申办首日的影片，也可见收件的柜台，清清楚楚就是“办理身分证”五个大字。

不要求领居住证的台湾人取得中国户口，用意在规避台湾目前《两岸人民关系条例》第九条之一的规定。依该条，台湾人民若是在中国设有户籍或领用中国护照，将丧失身分并注销台湾户籍。在技术上规避了取得中国户籍的要求，中国方面主张，台湾人民申领居住证不需要放弃台湾户籍，“目前在台湾享有的相关权利义务也不应该受到影响”。

同时，名为“居住证”，提供了便民的包装，掩盖了申领该证的其他法律效果。例如，申领居住证必须提供指纹信息；持证人“可能对国家主权、安全、荣誉和利益造成危害”时，发证机关得注销居住证。学者也指出，居住证未来将可能成为汇整社会安全、医疗、教育、保险、个人信息进入中国公安部系统之单一平台。

论者或有主张居住证与中国的身分证不同，台湾政府不应适用《两岸条例》第九条之一之规定撤销台湾户籍。但若仔细比对，此一评论只看到表相。实际上，港澳台居民居住证在形式上与功能上，几乎完全等同于中国身分证。借由免除取得户口的要求，中国将住所在境外的“港澳台居民”，等同于中国公民对待。

主张台湾人为中国公民

虽然外表包装为人的待遇问题，居住证实际上在处理的，是人的地位问题。此点不但跟户籍相关，也跟国籍相关：中国藉发居住证，主张领证的人是中国公民。

在此我们必须面对一项事实：中国向来主张港澳台居民为“中国公民”。以往这项主张停留在法律字面。居住证由当事人申请，主管当局核发，形式上公开且深具“国家─国民”象征意义，更加落实中国的主张。

事实上，中国的国籍主张，不限于港澳台居民，还扩及其他国家的华人。中国不承认双重国籍；依据中国国籍法，父母双方或一方为中国公民，除非本人出生于外国且出生时即取得外国国籍，仍具有中国国籍。2016年即发生加拿大华裔国会议员欲持加国护照入境中国遭到拒绝，必须取得中国所核发的旅行证件，方能入境，只因该议员出生于香港。

国籍问题对港澳人民而言，是在法律上已经确立的事。依据香港与澳门的基本法，中国的《国籍法》自主权移交日起，即适用于港澳。依据全国人大常务委员会的解释，凡具有中国血统的港澳居民，本人出生在中国领土（含港澳）者，不论是否持有英国或葡萄牙护照或旅行证件，都是中国公民。同时，港澳的国际地位，也已确定为中国的特别行政区。其权能与对外事务的权限，皆由各自的基本法界定。

台湾的情形则不同：一方面，中华人民共和国政权从未实际上统治过台澎金马；另一方面，自1949年末以来，在台澎金马存在一个与中华人民共和国政府分治互不隶属的政权，一向主张自己是主权独立的国家，且自1990年代以来，已实质放弃了对中国大陆的领土与国民主张。中国主张台湾人为中国公民，所依据的固然是其国内法，但其并未实际上统治台澎金马与其上的人民，其国民主张受到在台湾的政权所争执，在国际上也未获接受。

因此，中国对台湾人的国民主张，即使给予最有利的考虑，至多也只是处于争议状态，而非已确立的主张。

但另一方面，近几年我们看到中国只要有机会，就以声明或透过法律手段，在国际上主张台湾人是中国的国民。当台湾人在海外遇到困境时，中国发声明表达愿意提供协助，例如2018年8月台湾观光客在肯亚遭到河马攻击的事件；当台湾人在第三国涉及刑事案件时，中国主张其为中国国民，随同中国人一同遣送回中国受审，例如2016年4月的肯亚诈欺嫌犯遣送案，及2018年4月的菲律宾诈欺嫌犯遣送案。对于台湾国民李明哲在其境外的言论表达，控以“颠覆国家政权罪”，判刑五年并“剥夺公民权利”，即使绝大多数言论都是在台湾作成，只是透过网路传递。中国从未明白指出审判李明哲的管辖权基础是什么，但诸多证据显示，中国将其等同于“中国公民”来进行诉追。

在以上背景下，考虑中国对台湾人核发居住证，不仅要从“人的待遇”来看，提醒在表面上的便利以外，受监控、交付个人信息、境外所得成为课税对象等风险，还要考虑“人的地位”：容许台湾人民申领中国所核发的身分证件，其背后的主权意涵与影响是什么。特别是，相较于前述案例，居住证潜在的申领者，是数十万在中国生活的台湾国民。

去主权化

除了人的层面，台湾居民居住证的主权意涵，也必须考虑到否定台湾政府的层面。

中国不承认台湾是国家：它反对一中一台、两个中国、或台湾独立。同时，中国主张台湾是它的领土；台湾人是它的国民。在国际上，中国不断透过外交力量与利诱，策动台湾的邦交国与其断交，与中国建交，同时“承认”中国的一中原则。2018年以来，中国压迫跨国航空公司、旅馆连锁企业，将台湾的名称加注中国。这些是震慑威吓性的手法，意在塑造中国强大，台湾弱小，唯有臣服才有出路的印象。

更为细致的，是引导台湾人的行为，朝向逐渐接受中国统治的方向。例如台湾不是联合国的会员国，台湾人单凭护照无法进入联合国相关机构开会或参观。近年来，在中国压力下，联合国要求台湾人出具由北京政府所核发的台胞证始得入内。但台胞证原意只为往返中国与台湾间的旅行证件，并非身分证明。

另一个例子是中国开放台湾人申请其护照或旅行证：当某些国家（如格鲁吉亚（乔治亚）或阿塞拜疆（亚塞拜然））完全不接受台湾护照；或持中国护照或旅行证可以享有免签待遇（例如俄罗斯），此时持中国的证件，较为方便。背后的依据，也是把台湾人当作居住在台湾地区的中国公民。为了便利，许多台湾人以自己的行动，接受了此一地位。这些情形逐渐增加，将在台湾人之间造成“出国光带护照不够，还要带台胞证”的印象，减损台湾护照的用途，让人民逐渐习惯使用中国所核发的证件。

中国对国际主张台湾是它的领土、台湾人是它的国民、台湾政府是它的地方政府，代其管理住在台湾的中国公民。当国际间甚至台湾人民自己，都逐渐接受甚至习惯中国的主张，并且受其诱导而行动，中国不待武力攻台，久而久之即可遂行实际统治台湾的目的。核发居住证，与“以台胞证取代护照”的事例类似，同样是以小利诱导台湾人接受中国之证件，意在遂行“未统先治”的手段。

国籍？户籍？

问题若同时从反面思考，会更加清晰：中国凭什么主张台湾人为其国民？又，台湾人如何能取得中国的国籍？

在台湾中国互不隶属的实际情况下，台湾有自己的《国籍法》：

原则依血统（父或母为中华民国国民），例外依出生地（出生于中华民国领域内，限出生时父母均无可考，或均无国籍者），取得中华民国国籍。此国籍除非经内政部许可，不致丧失。不论血统或出生地，台湾人国籍的联系因素，只与台湾相关，跟中国无关。

那么，中国如何能主张台湾人为其国民？

原因在于，依据中国的《国籍法》，父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，具有中国国籍。而这里的“中国”包含台湾；这里的“中国公民”包含台湾公民，既使这样的宣称不符合事实状态。这是中国主张“台湾是中国的一部分”，的具体结果；因此我们看到《港澳台居民居住证申领发放办法》，将“台湾居民”定义为在“台湾地区定居且不具有大陆户籍的中国公民”。

在一般国与国的关系，遇到类似情形，视相关国家的国内法令，可能出现两种情形：一是针对他国对自己国民的主张，提出积极反对。另一种是认为相关人士具有双重国籍，得自行选择其国籍：放弃其一，或维持双重国籍，而承担后果，例如不能在其所属国担任公职。那么，在台湾与中国的情形呢？

在台湾政府对“台湾居民居住证”的相关表态中，我们没有看到政府对中国之主张，提出积极反对。我们并没有看到政府公开质疑中国主张台湾人为其国民的基础。相反的，台湾政府是以“户籍”来看待此事。依照台湾陆委会官员8月30日的说法，中国居住证申领办法无需在中国设籍，居住证尚无违反《两岸人民关系条例》第九条之一的规定，不会有注销台湾户籍的问题。

台湾地区人民不得在大陆地区设有户籍或领用大陆地区护照。 违反前项规定在大陆地区设有户籍或领用大陆地区护照者，……丧失台湾地区人民身分及其在台湾地区选举、罢免、创制、复决、担任军职、公职及其他以在台湾地区设有户籍所衍生相关权利，并由户政机关注销其台湾地区之户籍登记；…

但依本文的观点，这是只见表面，未深究实质的技术性看法。居住证牵涉的，不仅是户籍，更是国籍。而后者，更需要从中国单方赋予台湾人民公民身分，同时否定台湾政府地位的角度，整体观察。

我能够了解台湾官员进退两难的窘境：面对潜在上与数十万人身分相关的事项，尽管法律上有注销户籍登记的空间，政治上也是极不讨好的。在卢丽安（中共十九大台湾籍代表）的例子，因为她不但取得中国的户籍，还担任中共的党职，明显违反《两岸条例》而遭注销户籍。在《两岸条例》下，受影响的只是户籍与相关的权利，其中华民国国籍，丝毫不受影响。她仍能回国；若符合条件，仍能申请恢复户籍。即使如此，外界仍指责陆委会“把人推向中国”。若是在居住证一事上采取强硬态度，可能承受不起政治上的批评声浪。

另一方面，《两岸条例》第九条之一的确有国籍／户籍单一性的要求。这样的要求是有原因的：特别是考虑到人的归属，与忠诚义务、外交保护、国家责任、乃至战争时的对待，皆有相关。若台湾人与中国人的界限一旦模糊，对于台湾护照的免签待遇、台湾人在第三国的身分认定（例如对中国籍人士的安全查核，是否适用到台湾人身上）、乃至台商优惠措施是否适用，都会产生冲击。

两岸法制的缺陷

台湾的权责机关，之所以在国籍与户籍两个层次，都无法提出积极反对，更深层的原因，是台湾自己的“两岸法制”，也不把“大陆地区人民”当作外国人。但同时，“大陆地区人民”也不是本国人。

与中国的作法不同的，是台湾并不积极将中国人“国民化”。简单说，虽然在地位上中国人在台湾不被当作外国人，但在待遇上可能比外国人还严。

“大陆配偶”与“外籍配偶”取得身分的程序，即是例子：依照《两岸条例》第17条，大陆配偶可申请来台团聚；办妥结婚登记后得申请依亲居留；依亲居留满四年可申请长期居留；长期居留满两年可申请定居；其后得申请取得户籍，而取得身分。最快，也要居住满六年。相对而言，外籍配偶办妥结婚登记后，得申请居留签证；合法居留连续三年以上，得申请归化。在提出丧失原国籍证明书后，得经由归化，取得国籍，并办理定居证，取得户籍及身分证。大陆配偶与外籍配偶不同，不须经由归化取得身分，而是经由取得户籍。

其背后的假设，也是目前两岸法制下，“大陆地区人民”非本国人也非外国人的奇特现象。

但无论如何，“大陆地区人民”要在台湾取得身分，不论因为婚姻或聘雇，都需要相当长的时间。相较之下，目前“台湾居民居住证”，只需要在中国居住六个月以上，即可申请，时间非常短，是因为不把台湾人当外国人，反而主张台湾人是中国公民。将台湾人“国民化”的意图，非常明显。

居住证案给我们极大的提醒：在中国去主权化攻势的步步进逼下，台湾的选择是什么？是积极主张自己的国家地位，主张对自己人民的保护？还是任由中国否定自己的地位，将自己的人民“国民化”？若是在国家安全与主权的层次，认为仍然必须努力维持当前的自由民主体制，就必须由总体的观点考量现行法制遗留的缺失，而非拘泥于现行法的规定。

两岸法制对于“人的地位”所保留的模糊空间，不把中国人非外国人，是否同时也给中国空间，模糊台湾人与中国人的界限？“两岸”不以“国与国”关系相待，是否容留给对方在国际上强势否定我国国家地位的空间，而危及国家安全？此事不能单单推给个人的选择；政府有责任站在宏观的立场，保护自己与自己的国民。

国际法的考量：中国大规模国民化台湾人的违法性

本文的分析，谦卑的希望在舆论红海中，提出些许警语。在国际局势剧烈变动的时代，小国的承受力，毕竟有限。即使出于务实而必须隐忍，也有个极限。综观中国对台湾的敌意，以及以锐实力不计手段颠覆国际秩序的情况下，台湾应该严肃的检视自己的法制，是否误信谨守政治教条能够苟和，而丧失了主动出击的灵活，甚至自我防卫的决心。

大国输出霸权，寻求侍从，有很多种形式。涉及人的待遇，与人道牵连最深。“有好的疆界才有好的邻居”，在人的方面，你我的国民，也必须有所界限。有国籍的界限，其他问题诸如外交保护、国家责任、管辖权、乃至武装冲突中的人员处遇，才能够相应处理。

台湾应该密切注意中国借由扩张国籍主张、以国家措施将原本不属于自己的人“国民化”的动作，特别是注意居住证申领中，是否真实含有自愿的成份，或者因为官方的鼓动与集体性的施压而受迫。国际法固然容许各国依其内国法授予国籍，但违反人民意愿，大规模强制入籍的行为，是违法的。

但一切也许该从调整台湾自身的法制作起：当对方主张，“你的国民是我的国民”时，台湾至少应对以“我的国民是我的国民”。若是“减法式”的剥夺户籍因政治阻力行不通，也许“加法式”的积极主张、强化对自己国人的保护，是变通之道。

（宋承恩，英国牛津大学国际法博士候选人）