端传媒7月13日发表杳三（先生/女士）的文章《新手见高手，双普会面下的美俄关系》，主要通过档案，论述了在上世纪90年代，美国曾经有“北约不东扩”的“承诺”，但最后北约还是东扩了。于是，作者认为，俄罗斯在2008年入侵格鲁吉亚以及2014年兼并乌克兰的克里米亚事件中，“普京确实有违反国际法，但若将时间轴拉长至冷战后期开始推演，俄国被西方领袖和传媒贴上修正主义的标签，指其破坏国际秩序与稳定，其实亦有欠公允。”
笔者反对这种说法，就有关问题与原作者商榷。
首先，看看所谓“北约不东扩”的承诺，到底是怎么回事。
细究“北约不东扩”是什么样的承诺
其实，如作者引用的档案所显示，所谓“北约不东扩”，都是老布什（George H. W. Bush，老布希）与戈巴卓夫（Mikhail Gorbachev，戈巴契夫）在1989到1990年间，谈判两德统一时许下的一系列承诺。任何承诺都不是没有前提的，也不可能永续。彼时承诺的前提是基于华约和北约两个对峙的军事集团还存在的现实，承诺的对象是“苏联”这个国家。
可是，如世人所知，此后形势发生了急剧转变。1991年，华约解散，两大军事集团对峙已不复存在。从1990年起，苏联各加盟共和国纷纷出现争取独立的潮流。1991年6月，叶利钦胜出俄罗斯第一次总统选举后，也宣布“俄罗斯（要从苏联）独立”。819政变后，波罗的海三国首先独立，其他加盟共和国（包括俄罗斯）也纷纷独立。12月底，苏联正式解体，所有15个加盟共和国都成为独立国家。当苏联这个国家已经不存在，以前对苏联的承诺也自然因失去承诺对象而无效了。
作者脱离历史的脉络，无视在作出承诺时的“现状”已随着苏联自己的解体而消失，再大谈后来美国与西方没有遵守承诺。这显然难以成立。
更何况，就连在1989-1990年之间，西方到底有没有承诺北约不东扩也并无定论。一致的看法是西方没有正式的写在书面上的承诺，但在口头上有没有非正式的承诺则存在互为相反的档案（与回忆）。从作者举出的解密档案看，似乎西方做过这样的口头承诺。但其他研究（注一）则引用当时苏联外长谢瓦尔德纳泽的回忆指出，在当时苏联核心圈子内从没有讨论过北约东扩的问题。东扩问题也从未谈判过。就连“被骗的”戈巴卓夫自己后来也承认，当时这个问题根本没有拿上枱面谈论。
最接近“承诺”的是（如作者所指）美国国务卿贝克（James Baker）对戈尔巴乔夫称，在德国迈向统一时，“总统和我已经表明，我们不会在过程中寻找‘单方面优势’”，“我们理解东方国家（意指铁幕之国）需要安全保证，如果我们继续在德国存在，北约的管辖范围不会对外伸延一寸”。
但根据戈尔巴乔夫的访谈，当时谈的是美国不在东德部署北约军事存在的事，而不是北约是否东扩的问题。
或者，作者更应该强调，俄罗斯独立后，美国总统克林顿对叶利钦的承诺（但作者只摆在很次要的位置一句带过）。但作者这么做不是没有原因的，正如作者给出的参考材料所言，与老布什对戈巴卓夫的承诺相比，克林顿对叶利钦的承诺并非“北约不东扩”，而是北约东扩会把俄罗斯也“扩进去”。
从1993年开始，北约就讨论推行“和平伙伴关系计划”（Partnership for Peace），这项计划本就是北约东扩的步骤。正如1993年9月的一份国务院材料（材料二），美国的考虑是通过这项计划，先把东欧、波罗的海国家纳入北约之后，最终在2005年前把乌克兰、俄罗斯、白俄罗斯都纳入北约。1994年1月，和平伙伴关系计划正式成立。克林顿在1月的布拉格演讲中，提出北约东扩“不是要不要的问题，而是何时的问题“（not whether but when）”（注二）。俄罗斯对此心知肚明，但仍然与东欧与苏联原加盟共和国等一道，纷纷在1994-95年加入[（俄罗斯在1994年6月22日签字加入）(https://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_82584.htm)。
俄罗斯真正反对的是北约东扩“过快”（rapid expansion）。但正如档案显示，美国事实上没有做出什么纸面的承诺，最接近的一次是在1994年9月27日的会议中，克林顿对叶利钦强调北约的东扩一不针对俄罗斯，二没有排除俄罗斯的意图，三没有很快的时间表（no imminent timetable）。
北约快速东扩是由欧洲盟国在11月开始积极推动的，俄罗斯向美国提出抗议，在签字加入后又否决加入。美国急忙救火，派出副总统戈尔到俄罗斯，最后达成协议，1995年将不会有国家加入北约。1995年5月，克林顿访问俄罗斯，再次承诺在1996年俄罗斯总统选举前，不会有国家加入北约（以免影响叶利钦的连任）。俄罗斯于是最终加入和平伙伴关系计划。
俄罗斯与北约真正交恶是1998年科索沃战争爆发之后的事。这显然已经超出了“北约东扩”的范畴。北约的第一次东扩，捷克、匈牙利、波兰加入北约，已经是1999年的事了。可以说，美国反而是努力阻止了北约的“快速”东扩的国家，并没有不守承诺。至于科索沃战争谁对谁错，争议太大。但是以此导致的北约是否与俄罗斯敌对，是否有把俄罗斯排除在外的问题，显而易见，都不是什么单方面承诺就能保证的事，熟悉国际政治的人都知道这个道理。
“承诺”在国际法中的效力
第二个问题，美国与俄罗斯之间的“承诺”，在国际法与国际交往中有什么效力？效力有多大？有多少国际法意义？
并非所有的承诺都是等效的。像以上美俄90年代这类外交谈判（或沟通）过程中的“承诺”，基本上都是口头上的“承诺”。从需要历史学家经过阅读厚厚的解密文件，才能厘清（事实上还不能厘清）的“承诺”，在政治上，在国际法上到底有多少效力，可想而知。
在国际关系上，“承诺”大致上可以分为三个等次。第一是君子协议（gentlemen’s agreement），即非公开或公开的口头承诺。这类承诺最廉价。作者指出的一系列西方给苏联的“承诺”就是这类。
其次，是纸笔记录下来的谅解备忘录（memorandum of understanding），其表达的只是一种意愿（willing），而并非真正法律意义上的承诺（commitment），它只是比口头协议稍微正式一些，但普遍说来只有政治约束力，而没有国际法的约束力。而这在某些场合下，反而成为双方都愿意使用这种形式的优点。
最后才是有国际法效力的正式条约。当然，谅解备忘录是否有国际法效力也很有争议，比如在巴林与卡塔尔海洋划界案中，仲裁庭就判决一些谅解备忘录是有法律约束力的。因此，各种外交文件的法律效力还得具体问题具体分析。
这在国际关系是常识，而且包括俄罗斯在内的国家违反这类“承诺”的事屡见不鲜。正如波兰总统华利沙所言“俄罗斯签了很多协议，但它的话并非总是有效；它总是一手拿笔，一手拿手榴弹。”（Russia had signed many agreements, but its word was not always good: one hand held a pen; the other a grenade.）
相反，俄罗斯在兼并乌克兰的克里米亚事件中，违反了多项国际法原则与双边或多边协议（注三）。
首先，《联合国宪章》规定，“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。”1975年的《赫尔辛基协议》（Helsinki Final Act, 1975），第一条与第四条都规定：签约国尊重互相的领土完整；第四条还进一步规定：各国不军事占领他国领土，或武力或威胁而获取他国领土。
二战之后，任何国家依仗武力掠夺其他国家的领土，都是非法的。伊拉克悍然吞并科威特，这促成第一次海湾战争中，联合国出兵伊拉克的理由。俄罗斯在2008年出兵格鲁吉亚（乔治亚），这本身已经不合国际法，但俄罗斯也不敢公然吞并格鲁吉亚，也不敢吞并其支持分裂的南奥塞梯（南奥塞提亚）地区。
其次，俄罗斯违反了1994年12月5日，俄罗斯、美国、英国与乌克兰正式签订的[《安全保障布达佩斯备忘录》（Budapest Memorandum on Security Assurance）。该备忘录规定：乌克兰无核化之后，各方需要“尊重乌克兰现有领土的独立和主权”、“避免使用武力等方式威胁乌克兰”。
这个协议让乌克兰（还有白俄罗斯及哈萨克斯坦）放弃核武器，加入《核不扩散条约》，而各拥核国（法国同一天宣布加入）保证其安全与领土完整，是重要的国际协议。
《布达佩斯备忘录》，虽然取了备忘录的名字，但《维也纳条约法公约》第二条规定：“称“条约”者，谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内，亦不论其特定名称如何。”
《维也纳条约法公约》第十二条规定，（其法律有效性）“只要条约规定签署有此效果”，则“一国承受条约拘束之同意，以该国代表之签署表示之。”换言之，只要条约规定了签署后有效，那么代表签署之后就已经生效，不必再有国会批准等程序。
而《布达佩斯备忘录》规定了“备忘录在签署之后生效”，而且四国代表都有签名。
虽然有人认为（注四），《布达佩斯备忘录》的一些条款可能只有政治性效力，而没有法律性效力；但也承认，协议大部分条款都具备严肃的“承诺”效力，而且随著其他文件的生效（比如乌克兰加入《核不扩散条约》），这些条款也都获得法律性的效力。
第三，俄罗斯与乌克兰的《1997年友谊、合作与伙伴关系条约》（Treaty on Friendship, Cooperation, and Partnership）中有：双方交往基于互相尊重主权平等、领土完整与边界不可改变。（shall build their mutual relations on the basis of the principles of mutual respect for their sovereign equality, territorial integrity, inviolability of borders）
可见，如果仅以“西方违反承诺”，就去合理化俄罗斯兼并克里米亚中违反了国际法准则，这存在显而易见的责任不对称的问题。而且即便真有“西方违反承诺”，俄罗斯却抢走乌克兰的土地，更显荒谬。其实，俄罗斯真是这么有理，它是否敢在国际法庭与乌克兰对簿公堂？
强调国际法规则，是实实在在的国际关系范式
最后，我对作者末段有关国际关系的说法亦有异议。
作者认为：“不少学者和传媒皆提出一个疑问——到底战后主导国际社会的自由秩序（ Liberal Order）是否正在退潮——或者，我们可以换个角度，即是过往半世纪所见，强调自由、民主、人权、法治的国际社会只是表象，而特朗普只是把这层遮盖现实政治的薄纱拆穿，并将国际关系的原则重现。国际体系本为无政府状态，特朗普的行为只是在论证马基维利所指，“君王应不择手段达到目的”的理性行动者。”
根据作者的这种看法，似乎国际法、国际关系准则、道德等都可以不理；也有暗示，以往七十年成为国际政治发展主轴的“自由、民主、人权、法治”这套话语，仿佛只是美国“忽悠”其他国家的手段。这种看法既违反历史事实，也非常危险。
首先国际关系存在诸多理论，每个理论都只是一套思维方法，为解释国际关系提供某种有用的角度；它们并非那种与物理定律一样放诸四海皆准的原理。比如，国际关系领域存在三种范式，从不同尺度入手观察。现实主义范式（realism paradigm）认为整体的国家是国际社会的主要行为者，他们以权力与安全（特别是军事力量）作为追求目标。但这种理论并不总适合解释所有现象。以联合国为代表的超国家组织，在二战后特别是冷战后，确确实实地扮演了重要角色；不少国家减低国防开支，甚至有自愿放弃核武器。这种情况下，全球主义范式（globalist paradigm）下的自由主义理论（通过合作可以获得最大利益）更适用。而交易主义范式（transaction paradigm）否认应该把整个国家视为利益一致的单位，因为国家内部总有不同的利益集团与不同的意识形态。以这种角度去理解现在的美国，显然更贴近现实。
其次，即便现实主义理论的大伞下也有互为矛盾的流派。看得出，作者支持的是以从修昔底德到马基维利到霍布斯那种“古典现实主义”理论。那通常被理解为一种应用在“在完全混乱，毫无道德的世界”的“权力至上”的现实主义；但现在也有人争辩，无论在马基维利还是在霍布斯的理论中，道德都占一席之位（注五）。
而且，从17世纪中期威斯特法利亚体系建立以来，那种“完全混乱，毫无道德”的国际环境已渐次被有序的、以规则为基础（rule-based）的国际法体系所取代。虽然到现在还不能说以规则为基础的体系已经建成，但历史趋势确是朝著这个方向发展。值得一提的是，威斯特法利亚体系建立的时代，正是马基维利与霍布斯理论活跃的年代。政治秩序、规则与道德在这个年代产生，正好说明了政治规则与道德的必要性。
新古典现实主义奠基者摩根索（Hans Morgenthau）的理论也承认道德的重要性。他的“现实主义六原则”中的第四、五项都讨论到道德的作用。原则四：政治现实主义注意政治行为的道德意义；同时它也注意到，在诉求道德与要求政治成功二者之间存在著紧张关系。原则五：政治现实主义拒绝把某一特殊国家的道德追求混同于支配世界的道德法则。总之，他认为普世的、抽象的道德原则不能直接地应用在国家行为的策略上，而必须被具体环境“过滤后”再加以应用（注六）。归根到底，他还是认为一个国家需遵从道德原则，只是不能把道德原则无条件地摆在第一位而牺牲整个国家利益。
当然，“进攻现实主义学派”的米尔海默坚持不把道德作为现实主义的变量作为作决定的考虑因素。但也不乏其他现实主义流派的挑战。比如，中国学者闫学通就认为，应该把“道义”作为一个变量，并称之为“道义现实主义”。
最后，理性主义系统的理论（包括自由主义与现实主义）都认为利益是先天性的，但根据冷战后兴起的构建主义理论（constructivism），国家利益可以“构建”出来。或许可以把国家道义与个人道德做一类比：原始人大概只有利己的私欲而没有道德；但人类社会进程中逐渐发展起道德体系，这套体系都是构建出来的。国际关系亦如此：许多中心概念，包含无政府、权力、国家利益、安全危机、利益与身分（如谁被视为盟友，谁被视为敌人），也是社会建构与人为的结果。这种思维方式让人们得以建立信念体系，理解所处的世界：我们想像世界是怎么样，决定我们的行为。一探求它“本为什么”，就已是塑造它“变成什么”。
据此，并不存在国际政治“本为什么”的命题，只存在它过去与现在是怎么样的问题。正如我们不能因为原始人时代的缺乏道德体系，就认为人类社会“本来就应该这样”。至少在过去几十年，马基维利式的不择手段、弱肉强食的丛林法则都不适用于描述过去几十年的国际体系；强调国际法规则、尊重自由民主人权法治，是实实在在的国际关系范式，而不仅是“遮盖现实政治的薄纱”。
无疑，现在全球的国际关系正面临转折关头。尊重各国领土主权，不强占他国领土，就是过去七十多年成功建立起来的最基本的国际规范；但俄罗斯强夺乌克兰的领土，打破了这个国际规范，成为这个转折点的象征。如果俄罗斯这种恶劣的行为得以合法化，就真正倒退回弱肉强食的丛林法则年代。世事难料，当这种强者做什么都是对的逻辑进一步发展，国际关系甚至还会进一步堕落到蒙古征服那种“屠城”时代。毕竟建立起道德体系困难，摧毁它却容易得多。
就在双普会后，美国国务院发出《克里米亚宣言》（Crimea Declaration），要求俄罗斯遵守国际法，停止占领克里米亚，强调美国绝不承认俄罗斯兼并克里米亚（的合法性）。这说明，美国还是守住了底线。
（黎蜗藤，旅美历史学者，哲学博士）
注一：Mark Kramer and Joshua R. Itzkowitz Shifrinson, NATO Enlargement—Was There a Promise? International Security Vol 42 , Issue 1, Summer 2017, p.186-192
注二： James Goldgeier, Not Whether But When: The U.S. Decision to Enlarge NATO
注三：Peter M. Olson, The Lawfulness of Russian Use of Force in Crimea, 53 Mil. L. & L. War Rev. 17
注四：Thomas D. Grant, The Budapest Memorandum of 5 December 1994: Political Engagement or Legal Obligation? Polish Yearbook of International Law, Vol. 34 (2014), pp. 89-114
注五：Forde, S., Classical Realism, in T. Nardin and D. Mapel (eds) Traditions of International Ethics (1992: 62-84)
注六：Morgenthau, H.J., Politics among nations: the struggle for power and peace, 6th, p.12
读者评论 0