评论｜吴木銮：星港派钱，与亚太地区发展主义的回归

香港立法会关于政府财政预算案的辩论还会持续一段时间。星港的预算案都引发了社会的高度关注。不过，两地预算案支出的轻重缓急趋同，优先关注经济增长；两地都推出了针对部分人士的派钱政策。这些都反映了亚太地区在中国政府经济增长模式取得成效后的焦虑。香港作为中国政府直接管辖下的特别行政区，施政理念已受中国政府影响较多，近年行政长官高度关注经济增长，呈现“发展主义”的回归。而新加坡也持续关注经济增长，中国经济增长的模式也为当地一些精英阶层所关注。相比之下，这些地区的社会政策发展均与欧美成熟经济体有很大的差别，这也反映经济繁荣的亚太区背后的隐忧。

派钱理念大不同：分红、扶贫

新加坡政府的预算案（2月19日）比香港政府的预算案（2月28日）早了十天左右公布。当新加坡预算案公布后，笔者与当地民众互动时发现，除了消费税（GST）税率外，新加坡本地人最关心的就是红包（SG bonus）。而香港当时预算案的讨论如火如荼，大多数政党，无论大小都要求政府派钱。最有趣的还是前立法会主席曾钰成的派钱四点论，在坊间引起热议。2011年，香港政府第一次给市民大派钱（6000元港币），上了国际新闻，但派钱后各方并不满意，此后各政党其实很少再提及派现金给市民。原因在于，对许多人来说，派钱是短视的，解决不了长远问题，因此任何一位聪明的政治人物是不会轻易要求政府派钱的。（注一）这种观点在香港和新加坡都普遍存在。不少学者和官员也秉持此理念。

不过，现实政治却指向了另一面。不论是香港还是新加坡，今年的预算案都不约而同地公布了派钱方案。最初，香港政府的预算案没有派钱选项，3月23日财政司长陈茂波改口提出，向每位合资格市民派发4000元现金。司长特别强调这是“拾遗补漏”——在预算案公布后，政府听到不少派钱的信息（其实，预算案征求意见时各政党已表达同样的诉求），因此政府回应市民期望进行有针对性“派糖”（短期抒困措施），而这也是今年预算案主题“关爱共享”的实践。

坊间的看法则是，这次派钱是建制派阵营为了自己的选举利益而带头向政府要求派钱，而部分民主派等也有同样的利益，政府抵制不了各个党派合力施加的压力，因此决定修订预算案，改为“有针对性”派钱。（注二）不过，对普通的民众来说，既然对政府的信任度不高，而且政府过去几年的预算案对社会底层的纾困措施不见得很有成效，因此在政府盈余极高的情形下，不如人人有份的派钱更为有效。

新加坡政府的财政预算案将红包分为几个档次，每人一百至三百新币（约600至1800元港币）不等，而且也不是人人有份。坊间的看法也是政府既然有大量的盈余，直接还富于民是可以接受的再分配方案。此外，不少人认为既然今后像消费税等税收会上涨，派钱也是一种政府让利的方式。不过，在新加坡，较少人将政府预算案派钱放在扶贫的议题上理解（主要认为是新加坡人对经济增长的分红）。

至于香港各界，则主动将派钱与扶持低收入阶层及扶贫问题挂钩起来。曾钰成的观点很有趣。他指出，不少人认为派钱是漫无目的，因此没有实际的再分配成效。曾认为，政府的针对性措施背后的理念是政府的家长主义──政府界定再分配政策的优先次序，以及厘定哪部分人群是最需要针对性的财政救助。而派钱的好处却是人人有份，对贫困人士来说，现金资助是“雪中送炭”，而对中产或者富裕阶层来说，这还是“锦上添花”。

笔者的观察是，香港不少中产或者富裕阶层在得到现金资助后，会将钱捐给慈善机构或者一些穷人。因此，在此背景下，派钱起到了各种功效，有助于改善社会氛围。曾钰成论及政府的家长主义，击中要害。在家长主义的思路下，每年的财政预算案或多或少遗漏了一些需要帮助的市民，因此政府的预算案一公布都会招致一些不满。人人有份的派钱是可以起到一些正面的作用。

预算案以外的派糖工具──关爱基金

除了派现金外，香港政府还用“关爱基金”变相派糖（也包括派钱）。行政长官林郑月娥、财政司长陈茂波最近都提及关爱基金的作用。根据3月11日劳工及福利局长罗致光的网志，2011至12年度财政预算案的6000元派钱计划遗漏了新来港人士，因此，关爱基金向低收入新来港人士派了6000港元。2012至13年度的预算案对所谓的“N无人士”（主要指没有得到任何政府资助的人士，综合社会保障援助计划（综援）的受益者不是“N无人士”）关照不足，因此政府透过关爱基金向“N无人士”发放近2000元左右的津贴 （注三）。此后的多个财政年度，关爱基金也有类似的操作。只有2016至17及2017至18年度财政预算案中，关爱基金没有执行类似功能。

也就是说，香港政府的派糖（及派钱）比普罗大众理解的要多和广泛。而用关爱基金来执行此功能，在现实中是值得争议的。关爱基金自2010年成立以后毁誉参半，企业捐助也没有预想的那么丰富。最早政府设定的目标是企业捐助50亿港元、政府配对出资50亿元，但截止2018年2月底，关爱基金获得政府注资200亿元，而外界捐款只有18亿1900万元。从关爱基金的资金结构和当前的运作来看，是一个准官方机构，而且有着相当鲜明的再分配功能。现在官方的说法是，关爱基金可以灵活处理一些民众的需求，比如特定癌症药物的资助，即使是中产阶层或者更富裕人士也需要此类资助，因此关爱基金项目有超越扶贫的功能。 不过既然是一个准官方机构，超过九成的资金来自政府投入，为何不是政府部门履行相关职责呢？一个可能的解释就是，关爱基金的资金使用等不需要像政府部门一样有各种价值考量和严格的支出审查，因此也容易成为实现一些政治目标的工具。例如，透过派钱等行为让部分人士获得一些“关爱”，这样可以解决一些棘手问题，又可以争取这群体的肯定和支持（包括选票）。

不过，不论是哪种方式派糖（派钱），只要理由充足、程序合宜，派钱何尝不是再分配的好方法？笔者在另外一篇香港和新加坡预算案的文章中提到，政府预算案中直接给民众派现金也有其合理性。各国的财政政治都难以用理性计算来笼统解释，预算案就是要平衡各方利益的，因此就如曾钰成所说，用派钱的方法做不到“雪中送炭”也可以“锦上添花”。公共选择理论也指出，政府的公共决策不见得会按照民众的意愿进行，而且即使听从了民众的意愿，执行的结果也不见得符合民众的利益。政府的财政政策可能出现偏袒的问题，特别在是政府支出的分配方面，政治人物会根据选举利益或者其他自身利益来行事。在此背景下，划一的派钱不失为成本较低、争执较少的再分配方案。

繁荣经济背后的政策落后

对香港和新加坡的施政者来说，现今的亚太政经令人头痛。许多经济体都在平衡各方需求中陷入困境。特别是中国的经济增长给全球的启示，就是经济增长可以解决所有的发展问题，因此其他的公共政策包括社会政策都相形见绌。

在“亚洲四小龙”的黄金发展时期，四小龙有明显的发展主义特点：政府的政策是以经济发展为导向，社会政策虽然可以减少社会冲突，不过本质上是服务于经济政策的。比如香港的公共房屋政策可以理解为政府为企业主提供的变相补贴，政府帮助企业的工人解决了住房，因此企业主就可以以较低的工资来提供价格有竞争力的产品。不过，在上世纪90年开始，随着亚洲四小龙的老龄化议题日益重要，人们开始越来越关注经济发展与社会发展的平衡，特别是收入再分配政策得到重视。此外，香港和新加坡收入的不平等已经达到惊人的地步。因此，香港政府在回归前已经投放大量资源在社会政策领域，比如医疗等。而台湾的经济不平等相对好些，不过在转型正义和再分配政策互动时，台湾政府对社会政策的重视也是逐步好转的。

很有趣的是，进入21世纪后特别是过去十年，亚洲的许多经济体不再关注四小龙的发展，而是把目光投向中国。特别是美国和欧洲金融及债务危机爆发后，人们更是认为中国模式值得关注。不过，一些发展经济学者也指出，中国的奇迹事实上是亚洲四小龙的放大版，产生的影响却是相当深远。

一些跨国比较的发展专家指出，相对于其他发达和发展中国家，中国各级官员对GDP和经济增长的迷恋是到了无以复加的地步。因此，近年来，区域内多个国家和地区（特别是以华人较多的社会）的民众都对中国的经济成就津津乐道。在如此人口众多的国家里，经济增长创造了大量的奇迹，而绝对贫困人口也在迅速下降，但周边一些国家比如印度的经济发展明显乏力。因此，在此背景下，中国的经济增长取得了广泛的认同感。在此地区内，以经济发展取胜的政党或者政府也可以获得更高的支持率，而社会政策的投入被部分人视为“养懒人”甚至对经济体的发展有害。这种观点在许多国家和地区蔓延。仅举香港为例，比如香港行政会议成员、前金管局总裁任志刚论及香港的公共财政时，就认为香港政府应该“优先考虑那些具有较高乘数效应及提升生产力作用的项目”。而林郑月娥的“理财新哲学”也明显偏向与生产力有关的项目，例如她对教育资源拨款是相当用力的（教育虽然是社会政策中重要领域，不过与生产力的提高紧密相关，也会贡献于经济增长）。与教育资源投入的增长相比，医疗、扶贫、养老等领域财政投入的辩论虽然见诸报端，可惜并未见到显著的改善。

在两地财政预算案公布后，笔者用一文本统计工具分析了香港和新加坡的预算案英文版，发现香港的预算案中，发展、经济、增长、科技都进入前十的高频词汇。而新加坡则是基础设施、经济、创新等。两份预算案都非常突出经济增长议题，一开始就谈到经济发展及前景，亦都优先考虑投资未来（这里主要指基础设施等）。这是令人惊讶的发展。之前数年，香港政府的预算案对社会政策是相当着力的，原因在于社会上的诸多争议及人们的焦虑多数与社会政策的投入不足有关。比如香港近年来争议很大的退休保障计划就是其中一例。虽然有关的争议没有形成实质的政府政策，不过这些辩论对整个社会的发展是有好处的。而香港市民对一些经济项目，比如港珠澳大桥等关心程度并没有上述退休保障计划更高。人们已经知道经济发展甚至高速的GDP增长不见得会带来所有人的财富和生活水平的提高，在收入再分配处理不佳的情况下，反而增加社会的怨气（自回归后，相对于其他发展经济体，香港的经济增长算是相当不错了；可是有一部分底层民众的收入并没有实质增长）。

近年来，亚太地区经济繁荣的背后是社会政策的相对落后，甚至在一些地区社会政策的部分政策工具已被弱化。政府热衷于追求经济增长，而社会福利对社会发展的正面作用没有得到肯定和强化。随着地区人口的老化，社会政策的改进是迫在眉睫。2014年，新加坡学者Donald Low等编辑的书Hard Choices: Challenging the Singapore Consensus就逐点剖析新加坡（其实也适用于亚洲的许多国家和地区）社会政策及再分配政策中的诸多误解。在这种背景下，哪怕是派钱（人人共享收益）也比抱守成见、固步自封（特别是政府的家长主义，以为家庭中有更多的财富就会全家受益）来得好。所谓有远见的政府，应该尽快认真考虑，在老龄化挑战下如何让民众拥有一个融合而不是经济快速增长、裂缝日益扩大的社会。

（吴木銮，新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授，主要研究中央、地方关系及地方公共治理）

注一：曾国平博士的解释是，“专业界别如会计师和律师，到直接参与决策的政府高官；从议论政策的资深传媒人，到有能力左右政府的立法会议员，几乎都是来自这两个收入组别。他们当中不少人手握巨大政治影响力，念及可观的一己利益，反对派钱支持退税退差饷措施，是相当理性的行为（相反，来自两个组别但公开反对退税退差饷的公众人物，尤其可敬）。”见《曾国平：“钱太多”的香港政府，与为少数人服务的预算案》

注二：见《吕大乐：建制施压派钱 短视削政府威信》

注三：基于香港立法会的辩论，关爱基金向“N无人士”实际发放额度调高至每人3000元。