評論｜吳木鑾：星港派錢，與亞太地區發展主義的回歸

香港立法會關於政府財政預算案的辯論還會持續一段時間。星港的預算案都引發了社會的高度關注。不過，兩地預算案支出的輕重緩急趨同，優先關注經濟增長；兩地都推出了針對部分人士的派錢政策。這些都反映了亞太地區在中國政府經濟增長模式取得成效後的焦慮。香港作為中國政府直接管轄下的特別行政區，施政理念已受中國政府影響較多，近年行政長官高度關注經濟增長，呈現「發展主義」的回歸。而新加坡也持續關注經濟增長，中國經濟增長的模式也為當地一些精英階層所關注。相比之下，這些地區的社會政策發展均與歐美成熟經濟體有很大的差別，這也反映經濟繁榮的亞太區背後的隱憂。

派錢理念大不同：分紅、扶貧

新加坡政府的預算案（2月19日）比香港政府的預算案（2月28日）早了十天左右公布。當新加坡預算案公布後，筆者與當地民眾互動時發現，除了消費税（GST）税率外，新加坡本地人最關心的就是紅包（SG bonus）。而香港當時預算案的討論如火如荼，大多數政黨，無論大小都要求政府派錢。最有趣的還是前立法會主席曾鈺成的派錢四點論，在坊間引起熱議。2011年，香港政府第一次給市民大派錢（6000元港幣），上了國際新聞，但派錢後各方並不滿意，此後各政黨其實很少再提及派現金給市民。原因在於，對許多人來說，派錢是短視的，解決不了長遠問題，因此任何一位聰明的政治人物是不會輕易要求政府派錢的。（註一）這種觀點在香港和新加坡都普遍存在。不少學者和官員也秉持此理念。

不過，現實政治卻指向了另一面。不論是香港還是新加坡，今年的預算案都不約而同地公布了派錢方案。最初，香港政府的預算案沒有派錢選項，3月23日財政司長陳茂波改口提出，向每位合資格市民派發4000元現金。司長特別強調這是「拾遺補漏」——在預算案公布後，政府聽到不少派錢的信息（其實，預算案徵求意見時各政黨已表達同樣的訴求），因此政府回應市民期望進行有針對性「派糖」（短期抒困措施），而這也是今年預算案主題「關愛共享」的實踐。

坊間的看法則是，這次派錢是建制派陣營為了自己的選舉利益而帶頭向政府要求派錢，而部分民主派等也有同樣的利益，政府抵制不了各個黨派合力施加的壓力，因此決定修訂預算案，改為「有針對性」派錢。（註二）不過，對普通的民眾來說，既然對政府的信任度不高，而且政府過去幾年的預算案對社會底層的紓困措施不見得很有成效，因此在政府盈餘極高的情形下，不如人人有份的派錢更為有效。

新加坡政府的財政預算案將紅包分為幾個檔次，每人一百至三百新幣（約600至1800元港幣）不等，而且也不是人人有份。坊間的看法也是政府既然有大量的盈餘，直接還富於民是可以接受的再分配方案。此外，不少人認為既然今後像消費税等税收會上漲，派錢也是一種政府讓利的方式。不過，在新加坡，較少人將政府預算案派錢放在扶貧的議題上理解（主要認為是新加坡人對經濟增長的分紅）。

至於香港各界，則主動將派錢與扶持低收入階層及扶貧問題掛鈎起來。曾鈺成的觀點很有趣。他指出，不少人認為派錢是漫無目的，因此沒有實際的再分配成效。曾認為，政府的針對性措施背後的理念是政府的家長主義──政府界定再分配政策的優先次序，以及釐定哪部分人群是最需要針對性的財政救助。而派錢的好處卻是人人有份，對貧困人士來說，現金資助是「雪中送炭」，而對中產或者富裕階層來說，這還是「錦上添花」。

筆者的觀察是，香港不少中產或者富裕階層在得到現金資助後，會將錢捐給慈善機構或者一些窮人。因此，在此背景下，派錢起到了各種功效，有助於改善社會氛圍。曾鈺成論及政府的家長主義，擊中要害。在家長主義的思路下，每年的財政預算案或多或少遺漏了一些需要幫助的市民，因此政府的預算案一公布都會招致一些不滿。人人有份的派錢是可以起到一些正面的作用。

預算案以外的派糖工具──關愛基金

除了派現金外，香港政府還用「關愛基金」變相派糖（也包括派錢）。行政長官林鄭月娥、財政司長陳茂波最近都提及關愛基金的作用。根據3月11日勞工及福利局長羅致光的網誌，2011至12年度財政預算案的6000元派錢計劃遺漏了新來港人士，因此，關愛基金向低收入新來港人士派了6000港元。2012至13年度的預算案對所謂的「N無人士」（主要指沒有得到任何政府資助的人士，綜合社會保障援助計劃（綜援）的受益者不是「N無人士」）關照不足，因此政府透過關愛基金向「N無人士」發放近2000元左右的津貼 （註三）。此後的多個財政年度，關愛基金也有類似的操作。只有2016至17及2017至18年度財政預算案中，關愛基金沒有執行類似功能。

也就是說，香港政府的派糖（及派錢）比普羅大眾理解的要多和廣泛。而用關愛基金來執行此功能，在現實中是值得爭議的。關愛基金自2010年成立以後譭譽參半，企業捐助也沒有預想的那麼豐富。最早政府設定的目標是企業捐助50億港元、政府配對出資50億元，但截止2018年2月底，關愛基金獲得政府注資200億元，而外界捐款只有18億1900萬元。從關愛基金的資金結構和當前的運作來看，是一個準官方機構，而且有着相當鮮明的再分配功能。現在官方的說法是，關愛基金可以靈活處理一些民眾的需求，比如特定癌症藥物的資助，即使是中產階層或者更富裕人士也需要此類資助，因此關愛基金項目有超越扶貧的功能。 不過既然是一個準官方機構，超過九成的資金來自政府投入，為何不是政府部門履行相關職責呢？一個可能的解釋就是，關愛基金的資金使用等不需要像政府部門一樣有各種價值考量和嚴格的支出審查，因此也容易成為實現一些政治目標的工具。例如，透過派錢等行為讓部分人士獲得一些「關愛」，這樣可以解決一些棘手問題，又可以爭取這群體的肯定和支持（包括選票）。

不過，不論是哪種方式派糖（派錢），只要理由充足、程序合宜，派錢何嘗不是再分配的好方法？筆者在另外一篇香港和新加坡預算案的文章中提到，政府預算案中直接給民眾派現金也有其合理性。各國的財政政治都難以用理性計算來籠統解釋，預算案就是要平衡各方利益的，因此就如曾鈺成所說，用派錢的方法做不到「雪中送炭」也可以「錦上添花」。公共選擇理論也指出，政府的公共決策不見得會按照民眾的意願進行，而且即使聽從了民眾的意願，執行的結果也不見得符合民眾的利益。政府的財政政策可能出現偏袒的問題，特別在是政府支出的分配方面，政治人物會根據選舉利益或者其他自身利益來行事。在此背景下，劃一的派錢不失為成本較低、爭執較少的再分配方案。

繁榮經濟背後的政策落後

對香港和新加坡的施政者來說，現今的亞太政經令人頭痛。許多經濟體都在平衡各方需求中陷入困境。特別是中國的經濟增長給全球的啟示，就是經濟增長可以解決所有的發展問題，因此其他的公共政策包括社會政策都相形見絀。

在「亞洲四小龍」的黃金發展時期，四小龍有明顯的發展主義特點：政府的政策是以經濟發展為導向，社會政策雖然可以減少社會衝突，不過本質上是服務於經濟政策的。比如香港的公共房屋政策可以理解為政府為企業主提供的變相補貼，政府幫助企業的工人解決了住房，因此企業主就可以以較低的工資來提供價格有競爭力的產品。不過，在上世紀90年開始，隨着亞洲四小龍的老齡化議題日益重要，人們開始越來越關注經濟發展與社會發展的平衡，特別是收入再分配政策得到重視。此外，香港和新加坡收入的不平等已經達到驚人的地步。因此，香港政府在回歸前已經投放大量資源在社會政策領域，比如醫療等。而台灣的經濟不平等相對好些，不過在轉型正義和再分配政策互動時，台灣政府對社會政策的重視也是逐步好轉的。

很有趣的是，進入21世紀後特別是過去十年，亞洲的許多經濟體不再關注四小龍的發展，而是把目光投向中國。特別是美國和歐洲金融及債務危機爆發後，人們更是認為中國模式值得關注。不過，一些發展經濟學者也指出，中國的奇蹟事實上是亞洲四小龍的放大版，產生的影響卻是相當深遠。

一些跨國比較的發展專家指出，相對於其他發達和發展中國家，中國各級官員對GDP和經濟增長的迷戀是到了無以復加的地步。因此，近年來，區域內多個國家和地區（特別是以華人較多的社會）的民眾都對中國的經濟成就津津樂道。在如此人口眾多的國家裏，經濟增長創造了大量的奇蹟，而絕對貧困人口也在迅速下降，但周邊一些國家比如印度的經濟發展明顯乏力。因此，在此背景下，中國的經濟增長取得了廣泛的認同感。在此地區內，以經濟發展取勝的政黨或者政府也可以獲得更高的支持率，而社會政策的投入被部分人視為「養懶人」甚至對經濟體的發展有害。這種觀點在許多國家和地區蔓延。僅舉香港為例，比如香港行政會議成員、前金管局總裁任志剛論及香港的公共財政時，就認為香港政府應該「優先考慮那些具有較高乘數效應及提升生產力作用的項目」。而林鄭月娥的「理財新哲學」也明顯偏向與生產力有關的項目，例如她對教育資源撥款是相當用力的（教育雖然是社會政策中重要領域，不過與生產力的提高緊密相關，也會貢獻於經濟增長）。與教育資源投入的增長相比，醫療、扶貧、養老等領域財政投入的辯論雖然見諸報端，可惜並未見到顯著的改善。

在兩地財政預算案公布後，筆者用一文本統計工具分析了香港和新加坡的預算案英文版，發現香港的預算案中，發展、經濟、增長、科技都進入前十的高頻詞彙。而新加坡則是基礎設施、經濟、創新等。兩份預算案都非常突出經濟增長議題，一開始就談到經濟發展及前景，亦都優先考慮投資未來（這裏主要指基礎設施等）。這是令人驚訝的發展。之前數年，香港政府的預算案對社會政策是相當着力的，原因在於社會上的諸多爭議及人們的焦慮多數與社會政策的投入不足有關。比如香港近年來爭議很大的退休保障計劃就是其中一例。雖然有關的爭議沒有形成實質的政府政策，不過這些辯論對整個社會的發展是有好處的。而香港市民對一些經濟項目，比如港珠澳大橋等關心程度並沒有上述退休保障計劃更高。人們已經知道經濟發展甚至高速的GDP增長不見得會帶來所有人的財富和生活水平的提高，在收入再分配處理不佳的情況下，反而增加社會的怨氣（自回歸後，相對於其他發展經濟體，香港的經濟增長算是相當不錯了；可是有一部分底層民眾的收入並沒有實質增長）。

近年來，亞太地區經濟繁榮的背後是社會政策的相對落後，甚至在一些地區社會政策的部分政策工具已被弱化。政府熱衷於追求經濟增長，而社會福利對社會發展的正面作用沒有得到肯定和強化。隨着地區人口的老化，社會政策的改進是迫在眉睫。2014年，新加坡學者Donald Low等編輯的書Hard Choices: Challenging the Singapore Consensus就逐點剖析新加坡（其實也適用於亞洲的許多國家和地區）社會政策及再分配政策中的諸多誤解。在這種背景下，哪怕是派錢（人人共享收益）也比抱守成見、固步自封（特別是政府的家長主義，以為家庭中有更多的財富就會全家受益）來得好。所謂有遠見的政府，應該盡快認真考慮，在老齡化挑戰下如何讓民眾擁有一個融合而不是經濟快速增長、裂縫日益擴大的社會。

（吳木鑾，新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授，主要研究中央、地方關係及地方公共治理）

註一：曾國平博士的解釋是，「專業界別如會計師和律師，到直接參與決策的政府高官；從議論政策的資深傳媒人，到有能力左右政府的立法會議員，幾乎都是來自這兩個收入組別。他們當中不少人手握巨大政治影響力，念及可觀的一己利益，反對派錢支持退税退差餉措施，是相當理性的行為（相反，來自兩個組別但公開反對退税退差餉的公眾人物，尤其可敬）。」見《曾國平：「錢太多」的香港政府，與為少數人服務的預算案》

註二：見《呂大樂：建制施壓派錢 短視削政府威信》

註三：基於香港立法會的辯論，關愛基金向「N無人士」實際發放額度調高至每人3000元。