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曾國平:「錢太多」的香港政府,與為少數人服務的預算案

香港面對一個世間罕有的困局:政府沒有負債,隨時能夠動用的自由儲備以萬億計,財政盈餘屢創新高;政府苦惱的不是錢從何來,而是錢往哪裏放。


2018年2月28日,香港財政司司長陳茂波發表2018至2019年度《財政預算案》,於下午召開記者會回答記者對預算案的問題。  攝:Stanley Leung/端傳媒
2018年2月28日,香港財政司司長陳茂波發表2018至2019年度《財政預算案》,於下午召開記者會回答記者對預算案的問題。 攝:Stanley Leung/端傳媒

香港面對一個世間罕有的困局:政府沒有負債(iBond只是「派糖」措施(紓困措施),政府根本沒有借貸需要),隨時能夠動用的自由儲備以萬億計,財政盈餘屢創新高;政府苦惱的不是錢從何來,而是錢往哪裏放。

新一年的《財政預算案》公布,政府在2017/2018年度預計盈餘達1380億(港元,下同),財政司長陳茂波「曾規陳隨」(編按:曾指前財政司長曾俊華),宣布大量派糖措施。除了例行公事的退稅退差餉、公屋免租福利加碼,較有「創意」的措施是海洋公園補貼和香港中學文憑試(DSE)免考試費。一年又一年,政府坐擁巨資要尷尬洩洪的情況依舊,輿論爭議應否動用財政儲備的觀點亦叫人氣悶。與其着眼每年預算案的細節,我們不妨看遠一點,從政治經濟學角度解釋香港政府財政的奇特現象,思考可如何改變現狀,令資源的分配更有效率。

少一點哲學,多一點科學

財政司長陳茂波被問及對派錢的看法時,回答說「這不是我所相信的」,而現任特首一直標榜的,是一改以往守財奴風格的「理財新哲學」。又信念又哲學,政府財政彷彿是一門不容易參透的藝術,莫測高深。然而,財政政策是否就由官員專家玄之又玄說了算?

揭開語言的外衣,政府財政其實是「有數得計」的客觀操作,可以一五一十地將道理說得清楚。政府財政的作用是什麼?主要有三:一、財富再分配,透過稅收和福利支出拉近貧富距離;二、累積儲備應付不時之需;三、除政府基本運作外,作教育、基建等公共投資。

目標如此,政府應該做多少?流行的說法是,政府應盡量將支出限制於GDP的某一百分比之下(如《基本法》就有類似的指引)。這類觀點來自比較不同國家的宏觀實證研究,不太可靠也未必能應用到香港,其關鍵問題在於,沒有考慮個別政府的支出花在什麼地方。兩個支出百分比相似的國家或地區,一個亂花一個小心,支出帶來的效果可以相差極大。實事求是的做法,是從微觀角度分析政府是否花得其所,比較每一元政府支出的成本效益。市場上自有對應三個功能的機制(如慈善機構利用捐款扶貧、市民私人儲蓄以備不時之需等),政府支出不一定比市民自己的決定優勝。

「政府是否花得其所」是一個實證問題,不應憑主觀喜惡或什麼「哲學」去判斷。

那麼香港政府在處理再分配、應急和投資三方面的表現如何?最清楚易明的,是香港政府儲備已遠超世界水平。根據最新的《外匯基金資產負債表摘要》,截至2018年1月底,外匯基金總資產接近42000億元,其中約四成用來捍衛聯繫匯率(主要為「負債證明書」、「外匯基金票據及債券」、「銀行體系結餘」三部分),剩下超過20000億元的「自由儲備」,足夠全香港不事生產大半年(2017年香港生產總值約為27000億元)。

財金官員常說儲備愈多愈好,「居安思危」彷彿是政府財政的唯一價值,可是這種想法忽略了成本效益的計算。儲備愈來愈多,其邊際上的應急效用卻只會遞減,因為出現巨大危機的機會愈來愈低。與此同時,過度累積儲備也放棄了愈來愈多的其他用途,邊際成本一直上升。就如一般人都會付出成本保障自身安全(買保險、購買滅火筒、定期身體檢查等),但不會「居安思危」過了頭,出外穿避彈衣戴頭盔,因為危機出現的機率太低,保險措施並不划算。

至於福利和投資,香港政府表現同樣不濟。為求「針對性」扶貧,香港福利制度愈益疊床架屋,不同資產收入層級之間的政策繁多,扭曲經濟行為之餘(如減少工作收入以符合申請資格),複雜無比的過程亦造成大量浪費。

例如「鼓勵就業交通津貼計劃」,申請人需向勞工處重複提交不時改變的資料(如地址、工作地點),處理個案工作繁重。根據政府提供的數字,計劃總共撥款約13億元,其中行政費用為1.5億元,亦即每一元的政府開支,有超過一成在過程中「蒸發」,加上申請人付出的時間,足見「針對性」政策浪費之至。又例如審計署公布,「關愛基金」長者牙科服務資助項目的使用率不足一成,但行政費用竟佔了資助總額接近兩成。類似的浪費例子多不勝數。

至於政府投資,繁複過程導致浪費的情況跟福利相似,高鐵、西九等「大白象」例子,不用我再重複了吧?

基於以上種種理由,我支持政府直接全民派錢,一來派錢直接簡單避免了再分配過程中的浪費,二來市民自己決定用途會比「錢多身痕」(錢多就不安分)的政府有效率得多。只可惜理想如此,派錢在種種政治經濟的阻力下成事機會仍微乎其微。

瑣碎派糖背後的政治利益分配

解釋派錢難以成功之前,我們先看看數據。

預算案推出退稅退差餉措施,收入最低的幾組所得不高,但要注意公屋租金和綜援等福利措施未有計算在圖表內;收入最高兩組明顯「與眾不同」;受益最少的,是比上不足比下有餘的中間組別。

預算案推出退稅退差餉措施,收入最低的幾組所得不高,但要注意公屋租金和綜援等福利措施未有計算在圖表內;收入最高兩組明顯「與眾不同」;受益最少的,是比上不足比下有餘的中間組別。圖:端傳媒設計部

以上是朋友梁天卓博士製作的圖表。他根據統計處做法,將住戶分為十個收入組別,加上統計處公布的物業持有數字,估算最新預算案平均每戶退稅退差餉所得(藍色部分)。收入最低的幾組所得不高,但公屋租金和綜援等福利措施未有計算在圖表內;收入最高兩組明顯「與眾不同」,分別獲得36000元和55000元的平均退款。受益最少的,當然是比上不足(沒有物業)比下有餘(未能領取福利)的中間組別,亦即所謂的N無人士。有前高官如此形容今次的預算案:「從人人受惠的角度看,陳茂波這份預算案合格有餘」,這似乎跟現實相差太遠?

若果將所有退稅退差餉的金額平均分給每個成年人(假設每戶有兩人領取),從圖中綠色部分可見,每戶會分得16000元,香港絕大部分市民所得明顯增加,所得減少的只有收入最高的三個組別。

最近聽過某會計師樓代表的言論,印象深刻:「派錢幾千元太少幫不了什麼,還是退稅退差餉較實惠」。這句話沒有錯,惟對象只限香港收入最高的少數人。對的,派錢難以成事的最淺顯解釋,就是派錢終會損害高收入人士的利益。從專業界別如會計師和律師,到直接參與決策的政府高官;從議論政策的資深傳媒人,到有能力左右政府的立法會議員,幾乎都是來自這兩個收入組別。他們當中不少人手握巨大政治影響力,念及可觀的一己利益,反對派錢支持退稅退差餉措施,是相當理性的行為(相反,來自兩個組別但公開反對退稅退差餉的公眾人物,尤其可敬)。

另一個政府不會派錢的可能解釋,是利益團體不能從派錢取得什麼利益。除了向政府爭取直接補貼某一行業界別外,政策愈複雜,某些利益圖團便愈有生存空間。根據政府估計,2011年派錢計劃行政費用為1億港元,聽起來好像是天文數字,但除以派錢總額,便會發現每6000元派錢只牽涉十幾元的費用,比政府大部分(甚至所有)再分配政策成本都低得多。

成本低,代表着從中取利的空間有限。若果手續繁複需要大量人力物力處理,政府一方面要多聘人手(如監察政策有否被濫用),律師、會計師、社工等跟再分配政策關係密切的組別亦會得益(如免稅條款愈複雜,會計師的專業技能愈能派上用場)。在這種尋租(rent seeking)動力之下,派錢雖然令大部分市民受惠,但政策「油水」欠奉,難有政治上支持。於是,預算案各樣瑣碎政策層出不窮,這裏派一點那裏又分一點,為的就是滿足各大利益團體。至於錢是否花得其所,是次要不過的考慮。

2018年2月28日,香港財政司司長陳茂波發表2018至2019年度《財政預算案》,於下午召開記者會回答記者對預算案的問題。

2018年2月28日,香港財政司司長陳茂波發表2018至2019年度《財政預算案》,於下午召開記者會回答記者對預算案的問題。 攝:Stanley Leung/端傳媒

不要「語言偽術」,只需用得其所

以上分析好像很悲觀,在政治經濟局限下,儲備不是被浪費就是向高收入人士傾斜,好像一切已成定局宿命。但悲觀之餘,我還是相信民意對政府和政界中人是有點影響力的。

香港的普通市民可從自己做起,首先不要再為政府財政各種修辭所誤導。政府說要「積穀防饑」、「居安思危」,說得動聽,問題是它是否已做得過分;派錢給市民,市民「亂買iPhone」也好,投資也好,自己喜歡什麼自己最清楚,將錢留給政府更大機會被浪費;「長遠規劃」、「投資未來」往往是空中樓閣,政府投資回報贏不了市民拿錢去進修買股票。

預算案不是藝術娛樂,也不需要講求什麼「新意」、「創見」,實實在在用得其所就足夠了。

只要普通市民對自己多一分信任,看清楚華麗而空洞言論背後的數字現實,我相信民意終會逆轉,迫使政府財政減少一點不公、減少一點浪費。

(曾國平,香港亞太研究所經濟研究中心成員、美國維珍尼亞理工大學經濟系副教授、城市及地區禦險力環球論壇附屬學者、經濟3.0作者)

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