评论｜江怀哲：无辜高中生的尸体，杜特尔特毒品战争碰壁？

杜特尔特的毒品战争，继年初韩籍商人勒赎撕票事件后，再度与菲律宾警政漏洞产生关联。在马尼拉都会区16日的扫毒行动后，17岁的桑托斯（Kian Delos Santos）被发现陈尸瓦砾堆，身旁有一把枪和一小包毒品。警方声称他拒捕开枪引发枪战，然而根据稍后公开的监视器画面，事实上是两名警员将桑托斯拖往丧命地点的方向，和警方证词有所出入，有蓄意栽赃的可能。事件发生后菲律宾舆论哗然，朝野参众议员、天主教会连番炮轰，推特、脸书一片#JusticeforKian的hashtag（主题标签）。事件发生的前一天（15日），是菲律宾毒品战争最血腥的一夜，高达32人在警方扫毒行动中丧生。

面对前所未有的舆论风暴，菲律宾总统府改变早前“这是个案”的态度，保证启动对涉案警察的调查，并改口称“任何一位菲律宾人的死亡都是太多的，尤其是桑托斯的（不幸丧生）”。目前该辖区警察局长与涉案警员已经撤职等候调查。

菲国警军系统藕断丝连

杜特尔特毒品战争里层出不穷的警察暴力，需置入菲律宾警政体系的脉络观察。菲律宾最早的现代化警察制度，和美国殖民地的创建有密切关系；菲美战争期间，面对大量美军志愿部队将于1899年任务完毕归国的员额压力，美国殖民地机构成立岛屿保安队（Insular Constabulary），并于1901年更名菲律宾保安队（Philippine Constabulary）。这由菲籍士兵与美籍军官组成的武装部队，成为美国绥靖菲律宾反抗军的重要力量，让草创的菲律宾警察体系与军事任务开启藕断丝连的关系，影响直至当代菲律宾。

由于外部战争与内部共产党、穆斯林分离势力动荡，菲律宾保安队数度进出菲律宾国防体系编制，而双边人员频繁互调，让保安队一度与空军、陆军、海军并列为菲律宾国防四大支柱。在前总统拉蒙．麦格塞塞（Ramon Magsaysay，1953-1957）任内，和美国CIA密切合作的保安队担纲进剿菲律宾共产党的主力；旗下的尼涅塔（Nenita）突击队成为中部吕宋地区农民的恶梦，以酷刑与法外处决对待共产党嫌疑人闻名。在担任国防部长与总统期间，麦格塞塞透过精实人员、裁撤涉贪官兵等措施，有效提振军队在菲律宾民众眼中的专业形象，而亦正是在这时期，菲律宾警察体系重归准军事（paramilitary）运作的老路。

1975年保安队获得重构地方警察部队、消防与狱政体系的整合国家警察（Intergrated National Police）掌控权后，菲律宾警察体系进一步成为独裁者马可斯（马可仕）镇压异己的铁腕部队。时任保安队总监、后来的菲律宾总统拉莫斯（Fidel Ramos，罗慕斯）指挥警察体系犯下无数宗人权侵害案件；美国历史学者Alfred McCoy指出，在马可斯任内，菲律宾有数万人遭警察、军队与准军事武装虐待、囚禁，其中有3257人遭法外处决。令人发指的是，77%的法外处决事件涉将受尽凌虐、死后毁坏的尸体曝晒街头。

直至民主化后的1991年，国防部底下的保安队改组成立菲律宾国家警察（Philippine National Police），并移至文人掌权的内政部指挥，菲律宾的警察体系才缓步启动去军事化的路途。

不过，这并不是简单的切割，比较适切的形容词是“藕断丝连”。目前仍有相当数量的菲律宾警官并非菲律宾国家警察学院（Philippine National Police Academy）的毕业生，而是菲律宾军事学院（Philippine Military Academy）的校友；这是过往将菲律宾警察置于国防编制的后作用。1978年创建的菲律宾国家警察学院，其初期毕业生多成为马可斯时期整合国家警察的警官，当时该部由菲律宾保安队监管控制，而保安队成员本身则是军事教育体系出身。

在1991年菲律宾国家警察成立后，原保安队成员部分选择回归军队体系，部分则与整合国家警察一同并入新的菲律宾警察体系。由于保安队系较成熟的恩庇制度，目前警察学院毕业生仍未在警察体系内全面掌权，而穆斯林分离势力与左翼新人民军续存的现实，亦让菲律宾警察持续扛上治安／绥乱的二元任务，菲律宾国家警察学院难全面舍弃具军事色彩的部分训练课程。年轻的警察学院毕业生专业程度确实较前辈高，然目前警察体系仍在新陈代谢阶段。

杜特尔特错误方式让警察重拾自信

然而，准军事化的警察体系能成为菲律宾的政治隐患，主要是因“待遇低落”与“地方政治搅和”这两大推力。在“待遇低落”方面除低薪外，菲律宾警察长期面临配备、设施短缺的窘境；从缺电脑、传真机，到缺司法协助、枪械警车，菲律宾员警有时甚至得自费添购配备。待遇低落的现实，将部分员警推往毒品交易、勒赎索贿等恶习的不归路。

而在“地方政治搅和”方面，尽管菲律宾国家警察属内政部，但地方政府对辖区内警察拥有任务监理、任命高阶警官的权力，让地方政治家族将触手伸入警察机关，在部分地区几近成为私人武装。面对资源稀缺的困境，警察体系内部亦发展恩庇侍从网络，小警员讨好小警官，小警官追捧大警官，菲律宾警察体系是制度性的兼具贪腐化、政治化、准军事化，而负面的警察形象，进一步挫折警察们的士气。

杜特尔特让警察重拾自信，却是透过错误的方式。

杜特尔特屡屡鼓动／捍卫警察扫毒的铁腕举措，让菲律宾部分警察“高尚致腐败（Noble Cause Corruption）”的现象加剧。“无论手段正当与否，只要能达成杜特尔特的冷血指示，只要有正义的目的，那就是对的！”这思维在去年底的艾斯皮诺萨（Rolando Espinosa）狱中死亡事件里相当明显。因涉毒被关押监狱的菲国中部的艾尔布韦拉（Albuera）市市长艾斯皮诺萨，于2016年11月5日凌晨遭菲律宾刑事侦查组（CIDG）警员闯入枪杀。有证人表示曾听到市长死前曾哀求“拜托不要栽赃证据，我没有藏任何武器……”，然而菲律宾刑事侦查组警方宣称，在搜索监狱内的不法物品时，因艾斯皮诺萨在牢房里持枪朝他们射击才自卫回击，但这段时间的监视画面却告失踪。根据侦查组成员证词，他们表示由于艾斯皮诺萨市长是毒枭，破坏家庭无数，故可如此对待。

类似的“高尚致腐败”举措能在菲律宾警察体系流行并获民众拥护，肇因于破败的司法体系、贪腐政治对普遍人民的身心压力。尽管扶助贫穷、改革狱政系统来根绝毒品问题是理性选择，身在漩涡里的菲律宾人民却没我们这些旁观者的余裕，多的是恨铁不成钢的急迫情绪。这种“急迫”情绪说实话并不算过度着急，更像是民主化后失落三十年的反扑。在“大企业、天主教教会、公民团体与军方”组建起来的民主化骨干集团掌权后，菲律宾持续被少数利益团体与政治家族绑架，而在经济成长里茁壮的新兴中产阶级，对政治僵局与屡传丑闻越来越不满。这样的不满在几度选举期望又失望的循环后，积累的愤怒终于在杜特尔特的铁腕提案里找到发泄出口。

冲破善治评分的铁腕改革

在1986年民主化后，菲律宾总统的稳固统治和其能否满足民众对良善治理（good governance）的期望连动，这奠基在民主化骨干集团对1986年“人民力量革命”历史意义的妆点打扮，并反映民调时代、网络世代里公众意见（public opinion）的崛起──再也没有总统能无来由的霸坐权位，治理能力成为必备化妆品。因此，军人出身的拉莫斯能凭1990年代经济功绩谋求修宪连任；贪腐、民粹的埃斯特拉达（Joseph Estrada）在2001年被中产阶级拉下台；2000年代阿罗约（Gloria Macapagal-Arroyo）能凭政治手腕与经济成就硬撑丑闻不断的九年任期──善治的评分标准让菲律宾政治成为公关形象与政治机器（political machine）的拼装大赛，却让结构议题如政治家族世袭、选举制度变革深埋纸堆里。

然而，杜特尔特却成功跳出这样的评分机制，复苏马可斯的威权发展（authoritarian development）路线。马可斯于1965年选举当选，强调要消解菲律宾政治的僵局，要面对国家内外危局，一夫当关的改革者形象成为其于1972年宣布戒严的重要支撑。原本这路线的拥护者，已经在人民力量革命后的政治、教育工程里遭官方论述消解殆尽，去年却伴着杜特尔特重新站稳脚步，挑战民主化骨干集团对菲律宾国家方针、历史记忆的垄断诠释。这由年初“人民力量革命”31周年纪念活动变成挺杜特尔特、挺马可斯人士与自由党拥护者、公民团体等社群街头对垒可见。

此后，杜特尔特的成绩单不再由他能维持多少“人民力量革命”的初衷谱成，而是他能如何铁腕促成这三十年僵持不前的政治、社会改革。毒品战争的“意外死伤”能被默许，独裁者马可斯能被纪念，民答那峨岛戒严能被认可，是因人民对杜特尔特恋慕与耐心兼备，带着忍受阵痛与副作用的心理准备，只希望菲律宾政治能有翻转的可能。

然而17岁少年的死，为何能激起如此大的反弹呢？因为这次影片画面铁证如山，警方证词明显有误，不像艾斯皮诺萨狱中死亡事件有掩饰的空间，而观众较不能对视觉感官的冲击冷漠。“无辜，梦想着成为警察的高中生竟被警察蓄意枪杀！”中产阶级是拥护毒品战争，但如果死伤者背景和自己相像，那会激起恐惧的反作用力，掏空杜特尔特毒品战争的民意基础。菲律宾总统制度在无稳固政党体系支撑下，实际上是外稳中虚，常需不择手段以稳固危机时的政治支持，对菲律宾政治文化、稳定秩序造成负面影响，例如前总统阿罗约于2004年选举丑闻爆发后，为巩固军警方支持，加紧对公民团体、左翼人士的管控与暴力压迫。

若17岁男孩不幸身亡后的骨牌效应，能有效冲击杜特尔特的高民望，那最终可是成就“成也毒品战争，败也毒品战争”的诡谲道理。副总统与反对党的言词炮轰、教会系统的厉声批判、同阵营议员的倒戈谴责，皆让杜特尔特面临庞大压力。稍早警方表示男孩可能真有牵涉毒品，意图影响舆论走势，却恰巧呈现目前舆论战已达最高峰的证据──警方只剩操作“良善意图”遮掩法外处决真相的策略。目前要看是这场舆论风暴气长，还是杜特尔特的拖延战术会成功。

（江怀哲，政大外交系学生，东南亚研究青年平台成员）

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