評論｜江懷哲：無辜高中生的屍體，杜特地毒品戰爭碰壁？

杜特地（杜特蒂）的毒品戰爭，繼年初韓籍商人勒贖撕票事件後，再度與菲律賓警政漏洞產生關聯。在馬尼拉都會區16日的掃毒行動後，17歲的桑托斯（Kian Delos Santos）被發現陳屍瓦礫堆，身旁有一把槍和一小包毒品。警方聲稱他拒捕開槍引發槍戰，然而根據稍後公開的監視器畫面，事實上是兩名警員將桑托斯拖往喪命地點的方向，和警方證詞有所出入，有蓄意栽贓的可能。事件發生後菲律賓輿論譁然，朝野參眾議員、天主教會連番炮轟，推特、臉書一片#JusticeforKian的hashtag（主題標籤）。事件發生的前一天（15日），是菲律賓毒品戰爭最血腥的一夜，高達32人在警方掃毒行動中喪生。

面對前所未有的輿論風暴，菲律賓總統府改變早前「這是個案」的態度，保證啟動對涉案警察的調查，並改口稱「任何一位菲律賓人的死亡都是太多的，尤其是桑托斯的（不幸喪生）」。目前該轄區警察局長與涉案警員已經撤職等候調查。

菲國警軍系統藕斷絲連

杜特地毒品戰爭裏層出不窮的警察暴力，需置入菲律賓警政體系的脈絡觀察。菲律賓最早的現代化警察制度，和美國殖民地的創建有密切關係；菲美戰爭期間，面對大量美軍志願部隊將於1899年任務完畢歸國的員額壓力，美國殖民地機構成立島嶼保安隊（Insular Constabulary），並於1901年更名菲律賓保安隊（Philippine Constabulary）。這由菲籍士兵與美籍軍官組成的武裝部隊，成為美國綏靖菲律賓反抗軍的重要力量，讓草創的菲律賓警察體系與軍事任務開啟藕斷絲連的關係，影響直至當代菲律賓。

由於外部戰爭與內部共產黨、穆斯林分離勢力動盪，菲律賓保安隊數度進出菲律賓國防體系編制，而雙邊人員頻繁互調，讓保安隊一度與空軍、陸軍、海軍並列為菲律賓國防四大支柱。在前總統拉蒙．麥格塞塞（Ramon Magsaysay，1953-1957）任內，和美國CIA密切合作的保安隊擔綱進剿菲律賓共產黨的主力；旗下的尼涅塔（Nenita）突擊隊成為中部呂宋地區農民的惡夢，以酷刑與法外處決對待共產黨嫌疑人聞名。在擔任國防部長與總統期間，麥格塞塞透過精實人員、裁撤涉貪官兵等措施，有效提振軍隊在菲律賓民眾眼中的專業形象，而亦正是在這時期，菲律賓警察體系重歸準軍事（paramilitary）運作的老路。

1975年保安隊獲得重構地方警察部隊、消防與獄政體系的整合國家警察（Intergrated National Police）掌控權後，菲律賓警察體系進一步成為獨裁者馬可斯（馬可仕）鎮壓異己的鐵腕部隊。時任保安隊總監、後來的菲律賓總統拉莫斯（Fidel Ramos，羅慕斯）指揮警察體系犯下無數宗人權侵害案件；美國歷史學者Alfred McCoy指出，在馬可斯任內，菲律賓有數萬人遭警察、軍隊與準軍事武裝虐待、囚禁，其中有3257人遭法外處決。令人髮指的是，77%的法外處決事件涉將受盡凌虐、死後毀壞的屍體曝曬街頭。

直至民主化後的1991年，國防部底下的保安隊改組成立菲律賓國家警察（Philippine National Police），並移至文人掌權的內政部指揮，菲律賓的警察體系才緩步啟動去軍事化的路途。

不過，這並不是簡單的切割，比較適切的形容詞是「藕斷絲連」。目前仍有相當數量的菲律賓警官並非菲律賓國家警察學院（Philippine National Police Academy）的畢業生，而是菲律賓軍事學院（Philippine Military Academy）的校友；這是過往將菲律賓警察置於國防編制的後作用。1978年創建的菲律賓國家警察學院，其初期畢業生多成為馬可斯時期整合國家警察的警官，當時該部由菲律賓保安隊監管控制，而保安隊成員本身則是軍事教育體系出身。

在1991年菲律賓國家警察成立後，原保安隊成員部分選擇回歸軍隊體系，部分則與整合國家警察一同併入新的菲律賓警察體系。由於保安隊系較成熟的恩庇制度，目前警察學院畢業生仍未在警察體系內全面掌權，而穆斯林分離勢力與左翼新人民軍續存的現實，亦讓菲律賓警察持續扛上治安／綏亂的二元任務，菲律賓國家警察學院難全面捨棄具軍事色彩的部分訓練課程。年輕的警察學院畢業生專業程度確實較前輩高，然目前警察體系仍在新陳代謝階段。

杜特地錯誤方式讓警察重拾自信

然而，準軍事化的警察體系能成為菲律賓的政治隱患，主要是因「待遇低落」與「地方政治攪和」這兩大推力。在「待遇低落」方面除低薪外，菲律賓警察長期面臨配備、設施短缺的窘境；從缺電腦、傳真機，到缺司法協助、槍械警車，菲律賓員警有時甚至得自費添購配備。待遇低落的現實，將部分員警推往毒品交易、勒贖索賄等惡習的不歸路。

而在「地方政治攪和」方面，儘管菲律賓國家警察屬內政部，但地方政府對轄區內警察擁有任務監理、任命高階警官的權力，讓地方政治家族將觸手伸入警察機關，在部分地區幾近成為私人武裝。面對資源稀缺的困境，警察體系內部亦發展恩庇侍從網絡，小警員討好小警官，小警官追捧大警官，菲律賓警察體系是制度性的兼具貪腐化、政治化、準軍事化，而負面的警察形象，進一步挫折警察們的士氣。

杜特地讓警察重拾自信，卻是透過錯誤的方式。

杜特地屢屢鼓動／捍衛警察掃毒的鐵腕舉措，讓菲律賓部分警察「高尚致腐敗（Noble Cause Corruption）」的現象加劇。「無論手段正當與否，只要能達成杜特地的冷血指示，只要有正義的目的，那就是對的！」這思維在去年底的艾斯皮諾薩（Rolando Espinosa）獄中死亡事件裏相當明顯。因涉毒被關押監獄的菲國中部的艾爾布韋拉（Albuera）市市長艾斯皮諾薩，於2016年11月5日凌晨遭菲律賓刑事偵查組（CIDG）警員闖入槍殺。有證人表示曾聽到市長死前曾哀求「拜託不要栽贓證據，我沒有藏任何武器……」，然而菲律賓刑事偵查組警方宣稱，在搜索監獄內的不法物品時，因艾斯皮諾薩在牢房裏持槍朝他們射擊才自衛回擊，但這段時間的監視畫面卻告失蹤。根據偵查組成員證詞，他們表示由於艾斯皮諾薩市長是毒梟，破壞家庭無數，故可如此對待。

類似的「高尚致腐敗」舉措能在菲律賓警察體系流行並獲民眾擁護，肇因於破敗的司法體系、貪腐政治對普遍人民的身心壓力。儘管扶助貧窮、改革獄政系統來根絕毒品問題是理性選擇，身在漩渦裏的菲律賓人民卻沒我們這些旁觀者的餘裕，多的是恨鐵不成鋼的急迫情緒。這種「急迫」情緒說實話並不算過度着急，更像是民主化後失落三十年的反撲。在「大企業、天主教教會、公民團體與軍方」組建起來的民主化骨幹集團掌權後，菲律賓持續被少數利益團體與政治家族綁架，而在經濟成長裏茁壯的新興中產階級，對政治僵局與屢傳醜聞越來越不滿。這樣的不滿在幾度選舉期望又失望的循環後，積累的憤怒終於在杜特地的鐵腕提案裏找到發洩出口。

衝破善治評分的鐵腕改革

在1986年民主化後，菲律賓總統的穩固統治和其能否滿足民眾對良善治理（good governance）的期望連動，這奠基在民主化骨幹集團對1986年「人民力量革命」歷史意義的妝點打扮，並反映民調時代、網絡世代裏公眾意見（public opinion）的崛起──再也沒有總統能無來由的霸坐權位，治理能力成為必備化妝品。因此，軍人出身的拉莫斯能憑1990年代經濟功績謀求修憲連任；貪腐、民粹的埃斯特拉達（Joseph Estrada）在2001年被中產階級拉下台；2000年代阿羅約（Gloria Macapagal-Arroyo，亞羅育）能憑政治手腕與經濟成就硬撐醜聞不斷的九年任期──善治的評分標準讓菲律賓政治成為公關形象與政治機器（political machine）的拼裝大賽，卻讓結構議題如政治家族世襲、選舉制度變革深埋紙堆裏。

然而，杜特地卻成功跳出這樣的評分機制，復甦馬可斯的威權發展（authoritarian development）路線。馬可斯於1965年選舉當選，強調要消解菲律賓政治的僵局，要面對國家內外危局，一夫當關的改革者形象成為其於1972年宣布戒嚴的重要支撐。原本這路線的擁護者，已經在人民力量革命後的政治、教育工程裏遭官方論述消解殆盡，去年卻伴着杜特地重新站穩腳步，挑戰民主化骨幹集團對菲律賓國家方針、歷史記憶的壟斷詮釋。這由年初「人民力量革命」31週年紀念活動變成挺杜特地、挺馬可斯人士與自由黨擁護者、公民團體等社群街頭對壘可見。

此後，杜特地的成績單不再由他能維持多少「人民力量革命」的初衷譜成，而是他能如何鐵腕促成這三十年僵持不前的政治、社會改革。毒品戰爭的「意外死傷」能被默許，獨裁者馬可斯能被紀念，民答那峨島戒嚴能被認可，是因人民對杜特地戀慕與耐心兼備，帶着忍受陣痛與副作用的心理準備，只希望菲律賓政治能有翻轉的可能。

然而17歲少年的死，為何能激起如此大的反彈呢？因為這次影片畫面鐵證如山，警方證詞明顯有誤，不像艾斯皮諾薩獄中死亡事件有掩飾的空間，而觀眾較不能對視覺感官的衝擊冷漠。「無辜，夢想着成為警察的高中生竟被警察蓄意槍殺！」中產階級是擁護毒品戰爭，但如果死傷者背景和自己相像，那會激起恐懼的反作用力，掏空杜特地毒品戰爭的民意基礎。菲律賓總統制度在無穩固政黨體系支撐下，實際上是外穩中虛，常需不擇手段以穩固危機時的政治支持，對菲律賓政治文化、穩定秩序造成負面影響，例如前總統阿羅約於2004年選舉醜聞爆發後，為鞏固軍警方支持，加緊對公民團體、左翼人士的管控與暴力壓迫。

若17歲男孩不幸身亡後的骨牌效應，能有效衝擊杜特地的高民望，那最終可是成就「成也毒品戰爭，敗也毒品戰爭」的詭譎道理。副總統與反對黨的言詞炮轟、教會系統的厲聲批判、同陣營議員的倒戈譴責，皆讓杜特地面臨龐大壓力。稍早警方表示男孩可能真有牽涉毒品，意圖影響輿論走勢，卻恰巧呈現目前輿論戰已達最高峰的證據──警方只剩操作「良善意圖」遮掩法外處決真相的策略。目前要看是這場輿論風暴氣長，還是杜特地的拖延戰術會成功。

（江懷哲，政大外交系學生，東南亞研究青年平台成員）

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