评论｜杜文苓：核灾区食品进口，我们要让“公听会”玩真的

11月初，台湾政府传出拟开放日本核灾区四县市部分食品进口，引起社会争议。立法院卫环委员会于11月7日决议，要求行政院在“周末”举办十场公听会，扩大社会讨论；不料行政部门迳自在“当周周末”于全台各地举办十场。这种急就章、毫无准备的公听会，引来抗议民众翻桌杯葛。十场公听会在冲突中黯然落幕，并被在野阵营与民间团体指责为“跑程序敷衍了事”。

政府开放进口核灾区食品，究竟会不会危及食品安全？社会众说纷纭。有人认为食品遭受辐射风险甚低，无须过度恐惧，且辐射剂量标准有管制措施把关；但另一方面也有人认为，开放核灾区食品会毒害人民，政府把关能力也不足以信任，质疑此时解禁只是为了交换经贸利益，强迫人民暴露在辐射食品风险。

社会疑虑尚待厘清，但国民党早已发动政治动员，推动反核食公投连署与罢免立委。在抗争造就的政治压力下，政府同意求助民间第三方，组成“推动公民参与专业小组”（简称公民参与小组，笔者为其中一员），并允诺在没有任何既定政策前提下，委由公民参与小组协助设计公听程序，邀请各方风险沟通对话。同时，政府也愿意以公听会的讨论结果，作为检讨、调整政策的依据。

公民参与小组先于12月1好召开公听会的预备会议，讨论议题焦点与流程，并规划于12月底到1月初举办三场公听会。依现行规划，这将是台湾史上第一次用“准听证”的公民参与模式，处理向来被划在“科学评估专业”范畴的食安议题。如能顺利举办，将为台湾未来全球经贸下的食品安全与科技风险问题，树立处理典范。

昔日“公民参与”意识的薄弱

政府先前草率举办的公听会，正显示其对于“公民参与”认识的薄弱——为政者仿佛以为：只要订定时间、设立平台、广发邀请，公民讨论就会自然成形。

其实，这十场仓促草率的公听会并非特例。过往公部门的相关会议，只要涉及民众表达意见（如区域计划审议、环境影响评估会议、甚至立法院的公听会），举办方式与品质相去不远。

不过从这次行政机关做法的转圜，显示官员们已开始意识到，过往“欠缺公民参与模式”所带来的伤害。这次主事者愿意检视己失，承诺改进，是难得也值得肯定的政治机会。加上这次政府承诺公民讨论结果的政治效力，意义更不同于以往，在决策末端举办的公听/听证程序。

公民参与小组尝试在僵局中打开公共对话空间，希望借由此次争议所累积的社会高度关注，展现新治理翻转旧政治的可能，强化整体社会因应新兴风险的能力。

风险沟通三个层次的错位

理想的治理模式，应有良好的风险沟通与公共对话程序，是以作为风险评估与公共决策的重要基础。

好的公听会，不应沦为单向的政令宣导，而是促进各方倾听、检视不同意见，并协助政策重新对焦。我们盘点这次议题所处的政治局势，定位此次公听会为突破“蓝绿对决政治”，以及翻转“政府主导单向决策模式”的契机。

但在“公民参与”想像薄弱，缺乏相关方法论与实证知识基础下，如何创造出可操作、各方可接受的社会沟通模式？要创造有品质的社会对话，资讯充分（大家是不是在同一个资讯的基础讨论）与厘清争点（大家是不是聚焦在同一件事的理解基础上讨论）显然是重要前提。

德国风险社会学者Ortwin Renn曾指出，一般风险争议中，涉及三个层次的冲突：一、事实技术问题的厘清；二、机构管控风险能力的辩论；三、环绕不同社会价值观、文化生活方式对风险管理影响的论辩。看似层次分明的风险沟通，在现实执行上却常有问答错位、沟通不良的情况。

例如，政府机关常将高层次的机构信任问题，界定成低层次技术事实的风险冲突，试图把民众在意的管制能力，转移到机构擅长的标准技术的澄清，而无能回应民众真正忧虑。最终，不免导致对政府风险管理的信任破产。

“最长的公听会标题”反映的包容妥协

这个正在国际间推动，符合当代风险治理需求的方法论，台湾究竟能承接多少？当前政府部门严重匮乏政策分析与风险沟通能力。行政体系与人事晋用的僵化，以及行政专业与政治决策侍从关系的暧昧，更挑战新政府“落实开放政府、民主治理”的允诺。

面对这样的困局，或许只能借由外部触媒，触发治理转型的学习动能。因此，这次公民参与小组协助了原本应该由行政机关负责的前置作业，包括盘点分析争议政策过程，并结合政府过往搜集民众疑虑的政策QA，就问题属性与层次分类，尝试转化成各方可以聚焦对话的资料，作为公听会预备会议初步讨论之用。

预备会议的当日，许多人抱持著对传统公听会的既定印象，前来抗议。但在专业听证主持人（台湾动物社会研究会执行长朱增宏）的导引下，现场从一开始剑拔弩张的气氛，逐渐进入平和理性、相互理解的多元观点讨论。

媒体当日报导，多聚焦于“史上最长的公听会题目”——“日本核灾后食品风险危害评估及管理及茨城、枥木、千叶、群马食品开放与否公听会”。

殊不知，这个题目正反应与会者对这个政策两个重要的思考角度。前半段是针对管制方式合理性的全面检讨，后半段则显示开放邻近核灾区食品进口的担忧。订定题目过程所显示的包容性，其实让立场差异甚大的各方代表，取得一起往前走的基础共识，为公共沟通开了第一扇门。

公听会新设计：诘问机制

但如何在预备会议的基础上，办好接下来的这个“准听证”的公听会？

我们认为，公听会各方不能只停留在空泛的主张宣称，还需拿出证据、讲述道理，才有办法说服他人考虑。因此本次听证的设计，拟纳入对争点的交叉诘问——这与我们过去熟悉的各自表述、统问统答、难以聚焦对话的公听模式并不相同。

此外，这次争议牵涉大众对辐射污染的疑虑、政府设定安全标准与把关的管制能力、国际经贸谈判与规范的遵守等问题，相关事项横跨六、七个部会。 其具体处理层面，更涉及对日关系、食品安全，到消费心理，相关风险评估与治理决策。

在协助规划的过程中，我们发现，这次争议已无法在传统的政治架构中解决；不同政府部会在回应争点时，必须学习如何整合跨单位的资料、论述，甚至政策行动，跳脱以部会权责为主的断裂式思维。这个过程，挑战了行政惯习与传统的分工权责。

对话过程也显示，政府部会在“专业”与“政治”计算逻辑的落差，而产生的决策盲点。例如，FDA对于食品安全的专业科学把关，以及考量国际经贸对于开放食品的政治决策，究竟孰轻孰重，关系为何？政治决策的讨论，怎么才是合理安排？

公听会成败不只系于政府准备，更需要社会各界投入。对公民社会来说，也需要更多的实践场域，学习如何逻辑清楚、提问犀利、证据充分地提出对抗性主张，指出政府决策盲点，与各方观点对话，争论公共利益的定义。

风险社会，需要新的治理模式

当工业科技文明发展，让新兴风险变成常态。因此，我们也亟需发展一个新的治理模式，用更广的视角，来回应各种充满不确定性的风险议题——例如核废处置、禽流感、基因科技、空气污染、或气候变迁等。

我们无法仰赖过去断裂、切割的专业主义，或各司其职而无能横向与纵向沟通的部门本位，来处理这些跨疆域、跨专业，甚至跨世代的课题。将“社会沟通”纳入治理决策，以促使多元的观点、知识碰撞，让政策制订更周全，将是这个时代的必然。

此次公听会的设计与举办，正是创新治理型态的重要尝试。其涉及过去人类史上少有经验的核灾影响，其直接、间接扩散管道与相关范畴，无可避免地含有许多的未知，但却又结结实实的与存活于其中的生命个体、生活型态交织互动著。对于风险的复合性考量，从来不会只有简单的是非题，更不会只有一个亘古不变解方。

在提升公共讨论品质、强健政策沟通的赛局中，要促成治理变革，需要每个在场上的选手克尽职守、准备充分——这包括公民参与小组、政府、民间团体、议题相关的专业人士、甚至社会大众。

毕竟，一个决策品质低落，身陷抗议泥沼的政府，会削弱整个社会因应风险的能力，而使国家限于更大危机之中。

（杜文苓，国立政治大学公共行政学系教授，专长于环境政策、科技与社会、公民参与、审议民主）

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