评论|杜文苓:核灾区食品进口,我们要让“公听会”玩真的

工业科技文明发展,让新兴风险变成常态。我们也亟需发展新的治理模式,用更广的视角,回应各种充满不确定性的风险议题。

11月初,台湾政府传出拟开放日本核灾区四县市部分食品进口,引起社会争议。立法院卫环委员会于11月7日决议,要求行政院在“周末”举办十场公听会,扩大社会讨论;不料行政部门迳自在“当周周末”于全台各地举办十场。这种急就章、毫无准备的公听会,引来抗议民众翻桌杯葛。十场公听会在冲突中黯然落幕,并被在野阵营与民间团体指责为“跑程序敷衍了事”。

政府开放进口核灾区食品,究竟会不会危及食品安全?社会众说纷纭。有人认为食品遭受辐射风险甚低,无须过度恐惧,且辐射剂量标准有管制措施把关;但另一方面也有人认为,开放核灾区食品会毒害人民,政府把关能力也不足以信任,质疑此时解禁只是为了交换经贸利益,强迫人民暴露在辐射食品风险。

社会疑虑尚待厘清,但国民党早已发动政治动员,推动反核食公投连署与罢免立委。在抗争造就的政治压力下,政府同意求助民间第三方,组成“推动公民参与专业小组”(简称公民参与小组,笔者为其中一员),并允诺在没有任何既定政策前提下,委由公民参与小组协助设计公听程序,邀请各方风险沟通对话。同时,政府也愿意以公听会的讨论结果,作为检讨、调整政策的依据。

公民参与小组先于12月1好召开公听会的预备会议,讨论议题焦点与流程,并规划于12月底到1月初举办三场公听会。依现行规划,这将是台湾史上第一次用“准听证”的公民参与模式,处理向来被划在“科学评估专业”范畴的食安议题。如能顺利举办,将为台湾未来全球经贸下的食品安全与科技风险问题,树立处理典范。

昔日“公民参与”意识的薄弱

政府先前草率举办的公听会,正显示其对于“公民参与”认识的薄弱——为政者仿佛以为:只要订定时间、设立平台、广发邀请,公民讨论就会自然成形。

其实,这十场仓促草率的公听会并非特例。过往公部门的相关会议,只要涉及民众表达意见(如区域计划审议、环境影响评估会议、甚至立法院的公听会),举办方式与品质相去不远。

不过从这次行政机关做法的转圜,显示官员们已开始意识到,过往“欠缺公民参与模式”所带来的伤害。这次主事者愿意检视己失,承诺改进,是难得也值得肯定的政治机会。加上这次政府承诺公民讨论结果的政治效力,意义更不同于以往,在决策末端举办的公听/听证程序。

公民参与小组尝试在僵局中打开公共对话空间,希望借由此次争议所累积的社会高度关注,展现新治理翻转旧政治的可能,强化整体社会因应新兴风险的能力。

风险沟通三个层次的错位

理想的治理模式,应有良好的风险沟通与公共对话程序,是以作为风险评估与公共决策的重要基础。

好的公听会,不应沦为单向的政令宣导,而是促进各方倾听、检视不同意见,并协助政策重新对焦。我们盘点这次议题所处的政治局势,定位此次公听会为突破“蓝绿对决政治”,以及翻转“政府主导单向决策模式”的契机。

但在“公民参与”想像薄弱,缺乏相关方法论与实证知识基础下,如何创造出可操作、各方可接受的社会沟通模式?要创造有品质的社会对话,资讯充分(大家是不是在同一个资讯的基础讨论)与厘清争点(大家是不是聚焦在同一件事的理解基础上讨论)显然是重要前提。

德国风险社会学者Ortwin Renn曾指出,一般风险争议中,涉及三个层次的冲突:一、事实技术问题的厘清;二、机构管控风险能力的辩论;三、环绕不同社会价值观、文化生活方式对风险管理影响的论辩。看似层次分明的风险沟通,在现实执行上却常有问答错位、沟通不良的情况。

例如,政府机关常将高层次的机构信任问题,界定成低层次技术事实的风险冲突,试图把民众在意的管制能力,转移到机构擅长的标准技术的澄清,而无能回应民众真正忧虑。最终,不免导致对政府风险管理的信任破产。

“最长的公听会标题”反映的包容妥协

这个正在国际间推动,符合当代风险治理需求的方法论,台湾究竟能承接多少?当前政府部门严重匮乏政策分析与风险沟通能力。行政体系与人事晋用的僵化,以及行政专业与政治决策侍从关系的暧昧,更挑战新政府“落实开放政府、民主治理”的允诺。

面对这样的困局,或许只能借由外部触媒,触发治理转型的学习动能。因此,这次公民参与小组协助了原本应该由行政机关负责的前置作业,包括盘点分析争议政策过程,并结合政府过往搜集民众疑虑的政策QA,就问题属性与层次分类,尝试转化成各方可以聚焦对话的资料,作为公听会预备会议初步讨论之用。

预备会议的当日,许多人抱持著对传统公听会的既定印象,前来抗议。但在专业听证主持人(台湾动物社会研究会执行长朱增宏)的导引下,现场从一开始剑拔弩张的气氛,逐渐进入平和理性、相互理解的多元观点讨论。

媒体当日报导,多聚焦于“史上最长的公听会题目”——“日本核灾后食品风险危害评估及管理及茨城、枥木、千叶、群马食品开放与否公听会”。

殊不知,这个题目正反应与会者对这个政策两个重要的思考角度。前半段是针对管制方式合理性的全面检讨,后半段则显示开放邻近核灾区食品进口的担忧。订定题目过程所显示的包容性,其实让立场差异甚大的各方代表,取得一起往前走的基础共识,为公共沟通开了第一扇门。

公听会新设计:诘问机制

但如何在预备会议的基础上,办好接下来的这个“准听证”的公听会?

我们认为,公听会各方不能只停留在空泛的主张宣称,还需拿出证据、讲述道理,才有办法说服他人考虑。因此本次听证的设计,拟纳入对争点的交叉诘问——这与我们过去熟悉的各自表述、统问统答、难以聚焦对话的公听模式并不相同。

此外,这次争议牵涉大众对辐射污染的疑虑、政府设定安全标准与把关的管制能力、国际经贸谈判与规范的遵守等问题,相关事项横跨六、七个部会。 其具体处理层面,更涉及对日关系、食品安全,到消费心理,相关风险评估与治理决策。

在协助规划的过程中,我们发现,这次争议已无法在传统的政治架构中解决;不同政府部会在回应争点时,必须学习如何整合跨单位的资料、论述,甚至政策行动,跳脱以部会权责为主的断裂式思维。这个过程,挑战了行政惯习与传统的分工权责。

对话过程也显示,政府部会在“专业”与“政治”计算逻辑的落差,而产生的决策盲点。例如,FDA对于食品安全的专业科学把关,以及考量国际经贸对于开放食品的政治决策,究竟孰轻孰重,关系为何?政治决策的讨论,怎么才是合理安排?

公听会成败不只系于政府准备,更需要社会各界投入。对公民社会来说,也需要更多的实践场域,学习如何逻辑清楚、提问犀利、证据充分地提出对抗性主张,指出政府决策盲点,与各方观点对话,争论公共利益的定义。

风险社会,需要新的治理模式

当工业科技文明发展,让新兴风险变成常态。因此,我们也亟需发展一个新的治理模式,用更广的视角,来回应各种充满不确定性的风险议题——例如核废处置、禽流感、基因科技、空气污染、或气候变迁等。

我们无法仰赖过去断裂、切割的专业主义,或各司其职而无能横向与纵向沟通的部门本位,来处理这些跨疆域、跨专业,甚至跨世代的课题。将“社会沟通”纳入治理决策,以促使多元的观点、知识碰撞,让政策制订更周全,将是这个时代的必然。

此次公听会的设计与举办,正是创新治理型态的重要尝试。其涉及过去人类史上少有经验的核灾影响,其直接、间接扩散管道与相关范畴,无可避免地含有许多的未知,但却又结结实实的与存活于其中的生命个体、生活型态交织互动著。对于风险的复合性考量,从来不会只有简单的是非题,更不会只有一个亘古不变解方。

在提升公共讨论品质、强健政策沟通的赛局中,要促成治理变革,需要每个在场上的选手克尽职守、准备充分——这包括公民参与小组、政府、民间团体、议题相关的专业人士、甚至社会大众。

毕竟,一个决策品质低落,身陷抗议泥沼的政府,会削弱整个社会因应风险的能力,而使国家限于更大危机之中。

(杜文苓,国立政治大学公共行政学系教授,专长于环境政策、科技与社会、公民参与、审议民主)

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读者评论 2

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  1. 日本自己有風評被害,跟台灣要不要解禁是兩回事呀。

  2. 日本自己都有风评被害 台湾急于解禁 无非是出于政治上的考量 向日本示好 食品安全怕是次要考虑的问题