评论｜吴宗銮：释法敲响“一国两制”及司法独立的丧钟

尽管遭到民主派和法律界的猛烈抨击和反对，全国人民代表大会常务委员会（简称人大常委会）终于还是解释了《基本法》第104条。到底这次释法是如何破坏“一国两制”和冲击司法独立呢？要了解这个看法，我们得先看看人大释法的权力来源。

基本法第158条建立了人大对基本法的解释权：

“本法（即基本法）的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”

第158条之下还有两个跟“一国两制”和司法独立相关的重点：

1. 人大常委会授权香港法院自行解释香港自治范围内的基本法条款。
2. 香港法院可以解释其他条款，但如果这些解释牵涉到中央政府管理的事务或中央和香港的关系的话，在法院作出最后裁决前，要先由终审法院请人大常委会对有关条款作出解释。

人大释法权至高无上，惟应尊重一国两制

香港终审法院在1999年的“刘港榕案”中，确认了人大常委会解释基本法的权力是属于“一般性和不受约制”（plenary and freestanding）的权力，这等于是承认了人大常委会对基本法的解释权是至高无上的。理论上，人大常委会可以任意对基本法作出解释，而不需要任何机构（包括香港法庭或行政机关）的提请。事实上，这也是这次释法的情况。

然而，细看基本法第158条，我们不难看到，所谓的“一般性和不受约制的权力”到底还是有一定程度的限制（或称原则），而人大常委会应该在“一国两制”的前提下给予尊重。

首先，人大常委会既然授权了香港法院自行解释香港自治范围内的基本法条款，那么香港法院还没有这么做以前，人大常委会就不应该介入主动进行释法（虽然根据“刘港榕案”，人大常委会有权这么做）。一旦介入，人大常委会就等于干涉了本来该由香港自己管治的权力范围，这也就难逃破坏了“一国两制”的指责。

剥夺法院司法权和审判权

就算是香港自治范围外的基本法条款，香港的法院也可以自行解释。只有在解释牵涉到防务和外交事务（即“中央政府管理的事务”）和中央和香港的关系，而且相关的解释将会成为最后判决的时候，才应由终审法院提请人大常委会先做出解释。

换句话说，如果有关的解释跟什么防务外交或中央和香港的关系统统无关，香港完全可以自行解释基本法中的任何条款。就算需要人大解释这些条款，也可以等案件上诉到终审法庭后，由终审法庭考虑清楚案件的性质后，才提请人大常委会作出解释。

如果人大常委会在香港法院还没有对已经进入司法程序的争议作出任何裁决前，就一锤定音决定该解释必然会牵涉到防务、外交事务或中央和香港的关系，无疑是剥夺了香港法院的司法权和审判权，如此一来基本法下保证的司法独立不可能不受到动摇。

列详细要求，与本地立法无异

为什么尽管人大常委会对基本法有至高无上的的解释权，还是应该在“一国两制”的前提下，尊重上述的两个限制／原则呢？很简单，人大常委会作为中共政权下的一个毫不民主的代理机构，却来干涉特区政府的管辖范围和动摇香港宝贵的司法独立（此部分还牵涉三权分立的运作），不消说是非常不理想的。

可惜的是，人大常委会这次的释法，正正就是在香港法院还没有裁决或提请人大常解释前，就粗暴地干涉了本来属于香港自治范围内的基本法条款解释权：基本法第104条的规定关乎本港公务人员（包括立法会议员）宣誓就职的程序，这些程序牵涉到的法例或规则，完全是香港自己的事。

今次人大常委会不但干涉，还对相关的宣誓程序列出极为详细的要求，无可避免影响了本地法例如《宣誓及声明条例》的解释和执行，其程度和本地立法无异。如此一来，人大常委会透过解释基本法第104条“修订”本地法例，就等于违反了基本法第17条：本地立法权属香港特别行政区享有，人大常委会无权“修订”或“僭建”本地法律。

另一方面，如果人大常委会希望将国内的“法律”（但国内似乎并没有相应的宣誓法）带到香港，理应遵循基本法第18条订明的程序，通过基本法附件三在香港实施（条件是该法律为有关防务、外交或不属于香港自治范围的法律）。人大常委会（还有背后的中央政府）这次释法的决定，极不尊重《基本法》，可说是自毁了“一国两制”的长城。

此外，人大常委会这次在高等法院还没有对有关的司法覆核作出任何裁决前，就“截糊”主动解释基本法第104条，这对于香港的司法独立是一次极为沉重的打击：几乎可以肯定，中央政府（或在香港政府的提请下）必定会继续就某些政治议题，尽管该议题和中央政府管理的事务或中央和香港的关系无关，也会绕过形同虚设的香港法院，透过释法来寻求解决。说得白一点，人大常委会这次的释法是为香港的司法独立敲起丧钟。

吊诡的是，中共政权付出如此大的代价，也要释法来“解决”问题，但问题恐怕只会越来越严重，因为没有了“一国两制”和司法独立，香港政局的动摇和经济的衰退也就指日可待了。

（吴宗銮，执业大律师、“法政汇思”核心成员）

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