评论｜黎蜗藤：中菲关系增温？黄岩岛是试金石

南海仲裁案判决之后，南海形势出现了“反转”。菲律宾新总统杜特尔特一改阿基诺三世）的亲美路线，向中国靠拢。这种变化幅度之大，令不少人吃惊和困惑。

对中国而言，杜特尔特可谓“天上掉下来的馅饼”。这个星期，杜特尔特访问中国，得到中国的盛情款待，送上大礼包，全面恢复中菲之间的关系。换来杜特尔特对中国的一番恭维，还有精彩的反美表演。然而，在中菲关系的核心问题——南海问题上，却还没有明确答案。《中菲联合声明》中涉及南海的有三条，和中菲交恶之前的表述没有太大分别。南海仲裁案没有被写入声明：既没有认为有效，也没有宣布无效。中菲之间似乎仍然走“搁置争议，共同开发”的路。

然而，领土问题始终是一个挥之不去的阴影。中菲之间的领土争议有黄岩岛和南沙群岛两处。南沙群岛面积广大，但毫不起眼的黄岩岛却才是中菲南海冲突中的关键。南海仲裁案宣判的前后，中国海空军在西沙群岛演练，而美国两艘航母则在南海靠近吕宋岛位置巡航。两者之间的连线之间，就是引发南海仲裁案的导火线——黄岩岛。中国和美国在此布下重兵，就是为了预防仲裁案宣判之后，有一方行动不理性，可能爆发冲突。

黄岩岛为什么这么重要？它如何成为中美菲之间角力的交汇点？这首先要从黄岩岛与菲中两国的历史渊源讲起：

历史上中国与黄岩岛无联系

黄岩岛其实不是一个岛。在地理上，整个黄岩岛是一个大环礁，方圆150平方公里，但只有一些礁石能露出水面，每一块的大小最多不过几平方米。根据中国考察队在1970年代末的地质研究，这些露出水面的部分只有500年左右的历史。它英文名字 Scarborough Shoal 的 shoal 字，指的是被浅水覆盖的暗礁，是航海中必须避免的危险地带。中文把 shoal 翻译成“滩”，这容易使人误解它是露出水面的滩涂。

中国声称拥有“中沙群岛”的主权，这个国际上不通用的地理名词包括了一系列分布在南海中北部、相隔颇远、彼此没有地质联系的礁石。“中沙环礁”（Macclesfield Reef）是其主体，但它是在国际法上不能声称主权的暗礁。距离遥远的黄岩岛，是这个“群岛”中唯一能露出水面的礁石。

中国历史上和黄岩岛没有什么联系，黄岩岛与菲律宾吕宋岛之间的距离，比到中沙环礁还要近150公里左右。现在中国专家能够举出的唯一“历史证据”就是所谓1279年，元朝天文学家郭守敬在黄岩岛进行过天文测量。其实，当年郭守敬只是在一个叫“南海”的地方进行天文测量，“南海”到底在哪里？没有人能确认，今有广州、越南中部、西沙和黄岩岛等假说。

中国官方在1970年代末为了和越南辩论西沙群岛的主权问题，把“南海”确定为西沙群岛；到了1990年代末，为了和菲律宾争夺黄岩岛，又把“南海”定为黄岩岛；到了2014年，由于海洋石油981钻井平台冲突引起的西沙群岛争议，中国又再次把“南海”确定为西沙群岛。这些“历史为我所用”的手法，严重降低了中国这方面的学术信用。

根据笔者分析，把“南海”定为黄岩岛，是提出者基于错误的天文知识，“空想和夸大”的历史资料，“凑数据”的论证方法所犯下的一个错误（注一）。正如上述，这些岛礁露出水面只有500年左右历史，在700多年前，郭守敬怎么可能会去那里测量天文？

除此之外，中国在历史上对黄岩岛几乎一无所知。这不是没有原因的，在18至19世纪，中国两部地理著作《海国闻见录》和《海录》都提及，当时中国和南洋之间四条海道，中国船只由于技术不足，不能走纵贯南海、位于中间的两条海道，当中的一条就接近黄岩岛。因此，中国古代没有关于黄岩岛的记载也就不出奇了。与此同时，现在海南渔民保存的航海指南《更路簿》中，也没有黄岩岛的记载，进一步证明了中国历史上和黄岩岛没有关系。

2012年前，菲律宾实控黄岩岛

另一方面，菲律宾和黄岩岛却有很深的渊源。1734年，西班牙绘制的菲律宾地图中就已经有一个叫做 Panacot 的礁石区域。这个词源于菲律宾他加禄语的“威胁”之意。在以后一系列地图中，有清晰的脉络，显示这个区域的名字从 Panacot 到 Masingloc 到 Scarborough Shoal 的变迁。18世纪末，西属菲律宾政府两次考察和测量了黄岩岛，绘制了黄岩岛的地貌。1866年，有一艘船在黄岩岛触礁，马尼拉当局派出船只救助。这些事件都显示了西属菲律宾对黄岩岛有实质性的管治。

世纪之交，美国取代了西班牙成为菲律宾的宗主国。1898年的《巴黎和约》中，双方划出“条约界线”，规定割让的范围，其中最西部的直线刚好把黄岩岛摒弃在外。这经常被中国说成是菲律宾不拥有黄岩岛的依据。但随后的《华盛顿条约》已经说明，西班牙割让的岛屿也包括在条约界线之外，但被西属菲律宾实际管辖的岛屿。故理论上，黄岩岛并没有被摒弃在美西领土交割之外。1913年，黄岩岛附近海域发生海难，马尼拉当局派出船只救援。事后，有关海难的责任问题在马尼拉法院进行诉讼。这个事件，从国际法角度显示了菲律宾对黄岩岛实施了管治和仲裁权。

中国对黄岩岛的声称“主权”可以追溯到1935年地图开疆之际，把它音译为“斯卡伯勒滩”，以后才逐次改称民主礁（1947）和黄岩岛（1983）。中国对黄岩岛的主张仍然长期处于纸面上。1947年，中华民国“接收”南海诸岛的时候，并没有到达黄岩岛。在1978年中国派出考察队之前，没有中国官方或半官方的船只到过黄岩岛。中国渔民开始到黄岩岛捕鱼，大概是在1984年南海捕鱼禁令取消之后。

1938年，菲律宾政府内部曾经详细讨论过要把黄岩岛正式宣布为领土，动机是防止日本占领它作为进攻菲律宾的基地。无论是菲律宾当局还是美国国务院，都不知道中国地图开疆的事。但在有结论之前，日本已经发动太平洋战争，此事不了了之。

在战后初期，黄岩岛已经是菲律宾的渔场。当时黄岩岛也是美国空军练习投弹的靶场，演习时候都通过马尼拉发放警告信息。1957年和1961年，菲律宾两次派人到黄岩岛测量和考察，还在礁石上安置了测量装置。1963年，菲律宾政府发觉黄岩岛被用作走私基地，于是派出海军和空军剿匪。1964年，菲律宾再次剿匪之后，决定对黄岩岛进行常规巡逻。

1965年，菲律宾在黄岩岛升起国旗，并建造了灯塔。 这些举动都能从国际法的意义肯定菲律宾对黄岩岛的“有效统治”。1978年，菲律宾划定经济专属区，黄岩岛在专属经济区之内。1992年，美国从菲律宾基地撤军之后，菲律宾在黄岩岛上再次树立灯塔，并重新展开常规巡逻，直到2012年对峙事件。

1997年，由多国业余无线电爱好者组成的第三次黄岩岛“远征队”，在菲律宾军方巡逻船只的干预下，提早结束行动。此事引发了黄岩岛主权的争议。对中菲双方来说，都是一个“新问题”：中国认为这是菲律宾第一次主张黄岩岛的主权，而菲律宾则似乎刚刚知道中国也对黄岩岛主张主权。

值得指出的是，在几次业余无线电爱好者的行动中，都得到了中国管理机构发出的批准书。同时也据称从菲律宾方面得到“黄岩岛不是菲律宾领土”的书面说明，但这似乎只是中国单方面的说辞。据称中国负责人收录了原件，但从未公开。笔者曾经尝试联系美国业余无线电管理协会（据称收录了复制件）求证，但一直没有得到回应。

综上所述，在1898到1997年间，菲律宾没有正式地主张黄岩岛的主权，但实际上拥有非常多的有效控制证据；而这段时间中，中国更早地明确主张对黄岩岛主权，但主要通过地图开疆的方式，没有实控。1997年后，中菲才开始黄岩岛争议，但在2012年前，黄岩岛一直控制在菲律宾的手里。

2002年，中国和东盟（东协）达成了《南海各方行为宣言》，规定“各方承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动，包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其它自然构造上采取居住的行动，并以建设性的方式处理它们的分歧。”这被视为各方应在南海“维持现状”。在签订宣言之后的几年，黄岩岛局势平静，菲律宾没有像过去几年那样抓捕中国渔民；2007年的无线电远征行动，菲律宾也发出许可；双方渔民大体上都能在黄岩岛和平作业。

黄岩岛对峙，南海局势急转直下关键

2012年的对峙事件看似很突然，但和前几年中菲关系以及南海局势的激化有很大关系。2005年，中国越南和菲律宾三方签订联合考察礼乐滩的油气资源的协议。中菲进入蜜月期，但不久，总统阿罗约（亚罗育）就被卷入其家族和中国企业（中兴）的贿赂丑闻，联合探测计划被质疑是中国通过企业“收买”阿罗约而出卖“国家利益”的行为。弊案越演越烈，联合探测在完成第一期之后就被束之高阁，令中国大为失望。

2009年，阿罗约顶住中国压力，签署了把黄岩岛视为领土的法案，让中国大为不快。2009年，中国给联合国的信件中把九段线第一次画在外交文件上，引来各国质疑，但中国拒绝澄清九段线的含义。

2011年，中国对菲律宾探测船在礼乐滩的探测行动进行“骚扰”，这和随后对越南石油探测船的“割断电缆”事件一起，标志著中国以实际行动阻止各国在南海的石油开发。此事也促进了菲律宾探索以国际仲裁方式挑战九段线合法性的构想。而那几年，中国渔民接收国家补助，远赴南海捕鱼和偷捕国际保护的珍稀动物，甚至深入菲律宾的领海（如苏禄海），这也引发了越来越激烈的冲突。

2012年4月的黄岩岛对峙事件就是在这背景下发生的。当时，菲律宾军舰在黄岩岛巡逻，据称发觉中国的渔民偷捕珊瑚、巨蚌和黑嘴鲨，于是准备拘捕渔民。但这时两艘中国海监船只赶到，和菲律宾军舰对峙。这时，中国驻马尼拉大使馆立即发表声明，声称“菲律宾船只非法进入中国水域”。第二天，中国外交部发言人刘为民在记者会上表示“菲律宾试图在黄岩岛海域进行所谓‘执法’的行为是对中国主权的侵犯，也违背了两国关于维护南海和平稳定，不使事态复杂化和扩大化的共识。”

中国的态度非常不寻常。因为在类似事例中，中国限于口头抗议，默认菲律宾在该地的实际执法行为。媒体也承认，菲律宾当时实控了黄岩岛。既然如此，很难认为，菲律宾按照以往惯例对中国渔民执法，破坏了双方默契之下的“现状”。中国随后发动媒体文宣，调子也急速上升。中国也使出收紧国民到菲律宾旅行和限制菲律宾香蕉进口等方式，对菲律宾实行“三战”──舆论、心理、法律。

当时美国的态度非常重要。美国与菲律宾有军事同盟，但是军事同盟的地理范围却非常模糊，是否包括黄岩岛取决于政策而不是条约。美国当时还没有转向现在的“积极中立”政策。美国希望事情尽快解决，所以一方面表示，美菲同盟不包括黄岩岛，一方面斡旋中菲之间的矛盾。到了6月初，趁著台风将至的机会，美国成功调解，双方应允公务船同时撤出黄岩岛，让此事平息。菲律宾如约撤出，但是中国撤出之后，又立即重返黄岩岛，而且占据了有利的地形，足以阻止菲律宾船只再接近。中国否认和菲律宾存在任何协议。就这样，黄岩岛实控权易手。

黄岩岛事件是南海局势急转直下迅速恶化的关键。这是继1974年西沙海战、1988年赤瓜礁海战、1995年美济礁事件之后第四次中国在南海的挺进；也是在2002年宣言签订以来，中国第一次在南海通过准武力的方式占领岛屿。此事对南海各国的震撼极大。菲律宾当时提出谈判，但中国断言拒绝谈判的要求。

美国推行积极中立政策、仲裁案菲律宾大胜

中国拒绝谈判，也更加坚定了菲律宾对仲裁案的态度。终于在2013年，菲律宾提请仲裁，2016年大获全胜。

美国在此事中可谓颜面大失，相当尴尬。它在此后迅速转变了对南海的态度。在主权问题上，从消极中立变为积极中立，即在主权的最终归属问题上保持中立，但以外交和军事实力为后盾，要求各方不得在南海以武力或胁迫的方式改变现状。这个态度和美国在钓鱼岛上的态度完全一致。2013年仁爱礁事件，正是美国背后发功，令中国知难而退。

东盟国家在此事之后，也彻底感受到中国的压力，除了一两个国家之外，都站在菲律宾的一方。2012年，由于亲中的东盟主席国柬埔寨的反对，东盟国家破天荒第一次不能产生联合声明。但是在2013年仁爱礁事件中，东盟发声明支持菲律宾，就是一个明证。

菲律宾提请的15项仲裁中，有四项直接出现黄岩岛的名称（3,10,11,13），有两项直接和黄岩岛相关（8,9），以及有三项与黄岩岛间接相关（1,2,12）。在这九个诉求中，菲律宾获得全胜。

这些诉求是层层递进的“连环拳”。仲裁案否定了九段线的权利（1,2）后，中国无法以九段线为由主张对黄岩岛海域的权利。黄岩岛是礁不是岛，不能产生经济专属区和大陆架（3），则附近海域只能是菲律宾的经济专属区，中国只能取得12海里领海的“甜甜圈”，被包围在菲律宾的专属经济区之内。这样的话，菲律宾指控中国干扰菲律宾的专属经济区主权权利（8），以及未阻止国民和船只开发菲律宾专属经济区的生物资源（9），才有理可循。

由于仲裁庭不处理主权问题，所以没有处理黄岩岛属于谁的问题。但通过对菲律宾传统捕鱼权的支持（10），中国也无法阻止菲律宾渔民进入黄岩岛12海里之内捕鱼。以此为基础中国才不能在黄岩岛附近“碰撞”菲律宾船只（13）。最后，即便中国拥有黄岩岛主权，也不能在黄岩岛内的为所欲为，行为也需要遵守公约保护海洋环境的要求（11），更加不能人工造岛（12）。

所以，按照仲裁，中国基本上在黄岩岛丧失了原先主张的绝大部分权利。仲裁庭留给中国唯一的利益就是，即便黄岩岛属于菲律宾，中国渔民也可以像菲律宾渔民一样，享有黄岩岛附近海域的传统捕鱼权。

黄岩岛局势，中菲有哪些牌路？

目前，黄岩岛有两个紧迫的问题，一是中国造岛的威胁，二是渔民生计。

中国希望造岛，是因为黄岩岛的战略位置极为重要。中国已经通过占领南沙和西沙的岛礁以及打造人工岛，在南海构建了一个西沙—永暑礁—美济礁的“铁三角”。黄岩岛的位置扼守南海东北部的出口，如果在黄岩岛上建造人工岛，打造一个军事基地，那么中国在南海的军事实力将会大增，足以实现阻止美国的反介入／区域拒止（A2/AD）计划，完全控制南海，把南海打造成为“中国湖”不再是梦。占世界交通三分之一的南海航道的安全就握在中国的手里。

但中国造岛却有很大困难，首先的问题在法律上。一来，黄岩岛还存在主权争议；二来，中国式的造岛已经被仲裁庭裁决违反公约，虽然没有裁定建成的人工岛要拆掉，但新造岛不被允许却是相当明确的信息。美国等有理据出手干预。

在黄岩岛上造岛也直接违反了《南海各方行为宣言》中“不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其它自然构造上采取居住的行动”的表述（注二）。中国一旦这么做，将会超出东盟国家的底线，会付出极大的政治代价。

第三，黄岩岛距离菲律宾太近，一旦生成类似永暑礁这样的人工岛，菲律宾（及菲律宾内的美军基地）就会受到极为严重的威胁。菲律宾传统上与黄岩岛的联系密切，“民族主义”也浓厚得多。何况黄岩岛有战略重要性，美日韩印等国家完全无法接受。

最后，目前菲律宾和美国等的视线都在黄岩岛上，美国外交和军事部门都为黄岩岛事变做好预案。想要像南沙造岛那样暗渡陈仓是不可能的。

其实，只要中国没有“霸占南海”的欲望，黄岩岛对中国来说就没有这么重要。除了中国之外，没有国家会在那里造岛，黄岩岛对中国不构成任何威胁，以前如此，以后也会如此。何况那里也没有石油资源。中国应当完全能体会到当中难点，不会轻举妄动。在7月24日结束的东盟外长会议上，中国声明重申“不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其它自然构造上采取居住的行动”的原则，当为造岛论画上句号。

菲律宾底线：追求“共管”

菲律宾渔民能否重返黄岩岛，是目前最大的关注点。由于这也是仲裁所肯定的权利，如果中国硬要阻止，只要菲律宾表态，美国等国就可以用执行仲裁判决为由进行干涉；渔民也极为国际社会所同情，毕竟他们都是小本经营，不让他们捕鱼，就断了他们的传统生计，中国确实没有必要留难他们。

按照中菲联合声明的精神，中国似乎已经愿意让步，在黄岩岛“资源共享”。中国有可能通过特定的安排，默认让菲律宾渔民捕鱼。对中国来说，只要对这些渔民进行某种形式的松散管理（比如检查收获品），就已经能宣示对黄岩岛的主权了。一来体现人道主义关怀；二来缓和紧张局面；三来，也以一个委婉但不失面子的方式，顺应国际上对中国遵守仲裁的呼声。

但是，对菲律宾来说，这并不足够。只要菲律宾公务船不能到达黄岩岛，失去执法权，就无法恢复黄岩岛“原先的状态”。如果杜特尔特同意中国安排，等于把“中占”这种状态固化，“默认”了中国对黄岩岛拥有主权，等于“放弃国土”。这和菲律宾这几年的目标完全背道而驰，违反菲律宾宪法。在“国土至上”的民族主义者看来，“丢失”的国土再小，换取的经济利益再大，只要“出卖主权”就是不能容许的。

对菲律宾来说，就算不能让中国完全退出黄岩岛，回复到2012年之前的状态，也必须追求“共管”，才能算得上模糊了主权问题。

杜特尔特自己也曾说过，不会用领土主权来交易经济援助，否则会有被弹劾下台的威胁。但他同时又说，菲律宾不能“赢得”黄岩岛。访华后，杜特尔特就预告，菲律宾渔民将很快可以重返黄岩岛，但又声称“这将取决于中国”。鉴于他说法经常自相矛盾，杜特尔特访华时是否和中国达成秘密协议，达成何种协议，都不得而知。但如果他“出卖主权”，那么他的潜在敌人至少有两类：一是原先在政坛占据重要地位的亲美派；二是把主权放在反美之上的民族主义分子。在黄岩岛的问题上，两者是一致的。菲律宾前外长已经出言指责杜特尔特的外交路线。菲律宾最高法院高级助理法官卡皮奥警告，杜特尔特如果放弃菲律宾对黄岩岛的主权，就可以被弹劾。

这些潜在的敌人，很可能通过行动测试杜特尔特和中国的协议。一种可能是国会议员以“私人”身份登陆黄岩岛，看是否会受到菲律宾军方或中国的阻挠。被“戏弄”的美国也可能出手，利用自由航行计划，在黄岩岛12海里之内巡航，这也可以迫使杜特尔特政府在黄岩岛问题上表态。

总之，黄岩岛问题高度敏感，而杜特尔特治下的菲律宾政府，与中国之间的关系仍面临很大不稳定性。黄岩岛问题，将会成为两国关系的试金石。

（黎蜗藤，旅美历史学者，哲学博士）

注一：黎蜗藤《被扭曲的南海史》，第三章第八节，214-247页。

*注二：8中国一直争辩，《南海各方行为宣言》中覆盖的范围只限南沙，不包括黄岩岛。但是东盟的看法，以及宣言的写法，都认为是整个南海。

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