評論｜黎蝸藤：中菲關係增溫？黃岩島是試金石

南海仲裁案判決之後，南海形勢出現了「反轉」。菲律賓新總統杜特地（杜特蒂）一改阿基諾三世（艾奎諾三世）的親美路線，向中國靠攏。這種變化幅度之大，令不少人吃驚和困惑。

對中國而言，杜特地可謂「天上掉下來的餡餅」。這個星期，杜特地訪問中國，得到中國的盛情款待，送上大禮包，全面恢復中菲之間的關係。換來杜特地對中國的一番恭維，還有精彩的反美表演。然而，在中菲關係的核心問題——南海問題上，卻還沒有明確答案。《中菲聯合聲明》中涉及南海的有三條，和中菲交惡之前的表述沒有太大分別。南海仲裁案沒有被寫入聲明：既沒有認為有效，也沒有宣布無效。中菲之間似乎仍然走「擱置爭議，共同開發」的路。

然而，領土問題始終是一個揮之不去的陰影。中菲之間的領土爭議有黃岩島和南沙群島兩處。南沙群島面積廣大，但毫不起眼的黃岩島卻才是中菲南海衝突中的關鍵。南海仲裁案宣判的前後，中國海空軍在西沙群島演練，而美國兩艘航母則在南海靠近吕宋島位置巡航。兩者之間的連線之間，就是引發南海仲裁案的導火線——黄岩島。中國和美國在此佈下重兵，就是為了預防仲裁案宣判之後，有一方行動不理性，可能爆發衝突。

黃岩島爲什麼這麽重要？它如何成爲中美菲之間角力的交匯點？這首先要從黃岩島與菲中兩國的歷史淵源講起：

歷史上中國與黃岩島無聯繫

黃岩島其實不是一個島。在地理上，整個黃岩島是一個大環礁，方圓150平方公里，但只有一些礁石能露出水面，每一塊的大小最多不過幾平方米。根據中國考察隊在1970年代末的地質研究，這些露出水面的部分只有500年左右的歷史。它英文名字 Scarborough Shoal 的 shoal 字，指的是被淺水覆蓋的暗礁，是航海中必須避免的危險地帶。中文把 shoal 翻譯成「灘」，這容易使人誤解它是露出水面的灘塗。

中國聲稱擁有「中沙群島」的主權，這個國際上不通用的地理名詞包括了一系列分佈在南海中北部、相隔頗遠、彼此沒有地質聯係的礁石。「中沙環礁」（Macclesfield Reef）是其主體，但它是在國際法上不能聲稱主權的暗礁。距離遙遠的黃岩島，是這個「群島」中唯一能露出水面的礁石。

中國歷史上和黃岩島沒有什麽聯繫，黃岩島與菲律賓呂宋島之間的距離，比到中沙環礁還要近150公里左右。現在中國專家能夠舉出的唯一「歷史證據」就是所謂1279年，元朝天文學家郭守敬在黃岩島進行過天文測量。其實，當年郭守敬只是在一個叫「南海」的地方進行天文測量，「南海」到底在哪裏？沒有人能確認，今有廣州、越南中部、西沙和黃岩島等假説。

中國官方在1970年代末爲了和越南辯論西沙群島的主權問題，把「南海」確定為西沙群島；到了1990年代末，爲了和菲律賓爭奪黃岩島，又把「南海」定為黃岩島；到了2014年，由於海洋石油981鑽井平台衝突引起的西沙群島爭議，中國又再次把「南海」確定為西沙群島。這些「歷史為我所用」的手法，嚴重降低了中國這方面的學術信用。

根據筆者分析，把「南海」定為黃岩島，是提出者基於錯誤的天文知識，「空想和誇大」的歷史資料，「湊數據」的論證方法所犯下的一個錯誤（註一）。正如上述，這些島礁露出水面只有500年左右歷史，在700多年前，郭守敬怎麼可能會去那裏測量天文？

除此之外，中國在歷史上對黃岩島幾乎一無所知。這不是沒有原因的，在18至19世紀，中國兩部地理著作《海國聞見錄》和《海錄》都提及，當時中國和南洋之間四條海道，中國船隻由於技術不足，不能走縱貫南海、位於中間的兩條海道，當中的一條就接近黃岩島。因此，中國古代沒有關於黃岩島的記載也就不出奇了。與此同時，現在海南漁民保存的航海指南《更路簿》中，也沒有黃岩島的記載，進一步證明了中國歷史上和黃岩島沒有關係。

2012年前，菲律賓實控黃岩島

另一方面，菲律賓和黃岩島卻有很深的淵源。1734年，西班牙繪製的菲律賓地圖中就已經有一個叫做 Panacot 的礁石區域。這個詞源於菲律賓他加祿語的「威脅」之意。在以後一系列地圖中，有清晰的脈絡，顯示這個區域的名字從 Panacot 到 Masingloc 到 Scarborough Shoal 的變遷。18世紀末，西屬菲律賓政府兩次考察和測量了黃岩島，繪製了黃岩島的地貌。1866年，有一艘船在黃岩島觸礁，馬尼拉當局派出船隻救助。這些事件都顯示了西屬菲律賓對黃岩島有實質性的管治。

世紀之交，美國取代了西班牙成爲菲律賓的宗主國。1898年的《巴黎和約》中，雙方劃出「條約界線」，規定割讓的範圍，其中最西部的直線剛好把黃岩島摒棄在外。這經常被中國說成是菲律賓不擁有黃岩島的依據。但隨後的《華盛頓條約》已經説明，西班牙割讓的島嶼也包括在條約界線之外，但被西屬菲律賓實際管轄的島嶼。故理論上，黃岩島並沒有被摒棄在美西領土交割之外。1913年，黃岩島附近海域發生海難，馬尼拉當局派出船隻救援。事後，有關海難的責任問題在馬尼拉法院進行訴訟。這個事件，從國際法角度顯示了菲律賓對黃岩島實施了管治和仲裁權。

中國對黃岩島的聲稱「主權」可以追溯到1935年地圖開疆之際，把它音譯為「斯卡伯勒灘」，以後才逐次改稱民主礁（1947）和黃岩島（1983）。中國對黃岩島的主張仍然長期處於紙面上。1947年，中華民國「接收」南海諸島的時候，並沒有到達黃岩島。在1978年中國派出考察隊之前，沒有中國官方或半官方的船隻到過黃岩島。中國漁民開始到黃岩島捕魚，大概是在1984年南海捕魚禁令取消之後。

1938年，菲律賓政府內部曾經詳細討論過要把黃岩島正式宣布為領土，動機是防止日本佔領它作為進攻菲律賓的基地。無論是菲律賓當局還是美國國務院，都不知道中國地圖開疆的事。但在有結論之前，日本已經發動太平洋戰爭，此事不了了之。

在戰後初期，黃岩島已經是菲律賓的漁場。當時黃岩島也是美國空軍練習投彈的靶場，演習時候都通過馬尼拉發放警告信息。1957年和1961年，菲律賓兩次派人到黃岩島測量和考察，還在礁石上安置了測量裝置。1963年，菲律賓政府發覺黃岩島被用作走私基地，於是派出海軍和空軍剿匪。1964年，菲律賓再次剿匪之後，決定對黃岩島進行常規巡邏。

1965年，菲律賓在黃岩島升起國旗，並建造了燈塔。 這些舉動都能從國際法的意義肯定菲律賓對黃岩島的「有效統治」。1978年，菲律賓劃定經濟專屬區，黃岩島在專屬經濟區之內。1992年，美國從菲律賓基地撤軍之後，菲律賓在黃岩島上再次樹立燈塔，並重新展開常規巡邏，直到2012年對峙事件。

1997年，由多國業餘無線電愛好者組成的第三次黃岩島「遠征隊」，在菲律賓軍方巡邏船隻的干預下，提早結束行動。此事引發了黃岩島主權的爭議。對中菲雙方來說，都是一個「新問題」：中國認為這是菲律賓第一次主張黃岩島的主權，而菲律賓則似乎剛剛知道中國也對黃岩島主張主權。

值得指出的是，在幾次業餘無線電愛好者的行動中，都得到了中國管理機構發出的批准書。同時也據稱從菲律賓方面得到「黃岩島不是菲律賓領土」的書面說明，但這似乎只是中國單方面的說辭。據稱中國負責人收錄了原件，但從未公開。筆者曾經嘗試聯繫美國業餘無線電管理協會（據稱收錄了複製件）求證，但一直沒有得到回應。

綜上所述，在1898到1997年間，菲律賓沒有正式地主張黃岩島的主權，但實際上擁有非常多的有效控制證據；而這段時間中，中國更早地明確主張對黃岩島主權，但主要通過地圖開疆的方式，沒有實控。1997年後，中菲才開始黃岩島爭議，但在2012年前，黃岩島一直控制在菲律賓的手裏。

2002年，中國和東盟（東協）達成了《南海各方行為宣言》，規定「各方承諾保持自我克制，不採取使爭議複雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動，包括不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其它自然構造上採取居住的行動，並以建設性的方式處理它們的分歧。」這被視為各方應在南海「維持現狀」。在簽訂宣言之後的幾年，黃岩島局勢平靜，菲律賓沒有像過去幾年那樣抓捕中國漁民；2007年的無線電遠征行動，菲律賓也發出許可；雙方漁民大體上都能在黃岩島和平作業。

黃岩島對峙，南海局勢急轉直下關鍵

2012年的對峙事件看似很突然，但和前幾年中菲關係以及南海局勢的激化有很大關係。2005年，中國越南和菲律賓三方簽訂聯合考察禮樂灘的油氣資源的協議。中菲進入蜜月期，但不久，總統阿羅約（亞羅育）就被捲入其家族和中國企業（中興）的賄賂醜聞，聯合探測計劃被質疑是中國通過企業「收買」阿羅約而出賣「國家利益」的行為。弊案越演越烈，聯合探測在完成第一期之後就被束之高閣，令中國大為失望。

2009年，阿羅約頂住中國壓力，簽署了把黃岩島視為領土的法案，讓中國大為不快。2009年，中國給聯合國的信件中把九段線第一次畫在外交文件上，引來各國質疑，但中國拒絕澄清九段線的含義。

2011年，中國對菲律賓探測船在禮樂灘的探測行動進行「騷擾」，這和隨後對越南石油探測船的「割斷電纜」事件一起，標誌著中國以實際行動阻止各國在南海的石油開發。此事也促進了菲律賓探索以國際仲裁方式挑戰九段線合法性的構想。而那幾年，中國漁民接收國家補助，遠赴南海捕魚和偷捕國際保護的珍稀動物，甚至深入菲律賓的領海（如蘇祿海），這也引發了越來越激烈的衝突。

2012年4月的黃岩島對峙事件就是在這背景下發生的。當時，菲律賓軍艦在黃岩島巡邏，據稱發覺中國的漁民偷捕珊瑚、巨蚌和黑嘴鯊，於是準備拘捕漁民。但這時兩艘中國海監船隻趕到，和菲律賓軍艦對峙。這時，中國駐馬尼拉大使館立即發表聲明，聲稱「菲律賓船隻非法進入中國水域」。第二天，中國外交部發言人劉為民在記者會上表示「菲律賓試圖在黄岩島海域進行所謂『執法』的行為是對中國主權的侵犯，也違背了兩國關於維護南海和平穩定，不使事態複雜化和擴大化的共識。」

中國的態度非常不尋常。因為在類似事例中，中國限於口頭抗議，默認菲律賓在該地的實際執法行為。媒體也承認，菲律賓當時實控了黃岩島。既然如此，很難認為，菲律賓按照以往慣例對中國漁民執法，破壞了雙方默契之下的「現狀」。中國隨後發動媒體文宣，調子也急速上升。中國也使出收緊國民到菲律賓旅行和限制菲律賓香蕉進口等方式，對菲律賓實行「三戰」──輿論、心理、法律。

當時美國的態度非常重要。美國與菲律賓有軍事同盟，但是軍事同盟的地理範圍卻非常模糊，是否包括黃岩島取決於政策而不是條約。美國當時還沒有轉向現在的「積極中立」政策。美國希望事情盡快解決，所以一方面表示，美菲同盟不包括黃岩島，一方面斡旋中菲之間的矛盾。到了6月初，趁著颱風將至的機會，美國成功調解，雙方應允公務船同時撤出黃岩島，讓此事平息。菲律賓如約撤出，但是中國撤出之後，又立即重返黃岩島，而且佔據了有利的地形，足以阻止菲律賓船隻再接近。中國否認和菲律賓存在任何協議。就這樣，黃岩島實控權易手。

黃岩島事件是南海局勢急轉直下迅速惡化的關鍵。這是繼1974年西沙海戰、1988年赤瓜礁海戰、1995年美濟礁事件之後第四次中國在南海的挺進；也是在2002年宣言簽訂以來，中國第一次在南海通過準武力的方式佔領島嶼。此事對南海各國的震撼極大。菲律賓當時提出談判，但中國斷言拒絕談判的要求。

美國推行積極中立政策、仲裁案菲律賓大勝

中國拒絕談判，也更加堅定了菲律賓對仲裁案的態度。終於在2013年，菲律賓提請仲裁，2016年大獲全勝。

美國在此事中可謂顏面大失，相當尷尬。它在此後迅速轉變了對南海的態度。在主權問題上，從消極中立變為積極中立，即在主權的最終歸屬問題上保持中立，但以外交和軍事實力為後盾，要求各方不得在南海以武力或脅迫的方式改變現狀。這個態度和美國在釣魚島上的態度完全一致。2013年仁愛礁事件，正是美國背後發功，令中國知難而退。

東盟國家在此事之後，也徹底感受到中國的壓力，除了一兩個國家之外，都站在菲律賓的一方。2012年，由於親中的東盟主席國柬埔寨的反對，東盟國家破天荒第一次不能產生聯合聲明。但是在2013年仁愛礁事件中，東盟發聲明支持菲律賓，就是一個明證。

菲律賓提請的15項仲裁中，有四項直接出現黃岩島的名稱（3,10,11,13），有兩項直接和黃岩島相關（8,9），以及有三項與黃岩島間接相關（1,2,12）。在這九個訴求中，菲律賓獲得全勝。

這些訴求是層層遞進的「連環拳」。仲裁案否定了九段線的權利（1,2）後，中國無法以九段線為由主張對黃岩島海域的權利。黃岩島是礁不是島，不能產生經濟專屬區和大陸架（3），則附近海域只能是菲律賓的經濟專屬區，中國只能取得12海里領海的「甜甜圈」，被包圍在菲律賓的專屬經濟區之內。這樣的話，菲律賓指控中國干擾菲律賓的專屬經濟區主權權利（8），以及未阻止國民和船隻開發菲律賓專屬經濟區的生物資源（9），才有理可循。

由於仲裁庭不處理主權問題，所以沒有處理黃岩島屬於誰的問題。但通過對菲律賓傳統捕魚權的支持（10），中國也無法阻止菲律賓漁民進入黃岩島12海里之內捕魚。以此為基礎中國才不能在黃岩島附近「碰撞」菲律賓船隻（13）。最後，即便中國擁有黃岩島主權，也不能在黃岩島內的為所欲為，行為也需要遵守公約保護海洋環境的要求（11），更加不能人工造島（12）。

所以，按照仲裁，中國基本上在黃岩島喪失了原先主張的絕大部分權利。仲裁庭留給中國唯一的利益就是，即便黃岩島屬於菲律賓，中國漁民也可以像菲律賓漁民一樣，享有黃岩島附近海域的傳統捕魚權。

黃岩島局勢，中菲有哪些牌路？

目前，黃岩島有兩個緊迫的問題，一是中國造島的威脅，二是漁民生計。

中國希望造島，是因為黃岩島的戰略位置極為重要。中國已經通過佔領南沙和西沙的島礁以及打造人工島，在南海構建了一個西沙—永暑礁—美濟礁的「鐵三角」。黃岩島的位置扼守南海東北部的出口，如果在黃岩島上建造人工島，打造一個軍事基地，那麼中國在南海的軍事實力將會大增，足以實現阻止美國的反介入／區域拒止（A2/AD）計劃，完全控制南海，把南海打造成為「中國湖」不再是夢。佔世界交通三分之一的南海航道的安全就握在中國的手裏。

但中國造島卻有很大困難，首先的問題在法律上。一來，黃岩島還存在主權爭議；二來，中國式的造島已經被仲裁庭裁決違反公約，雖然沒有裁定建成的人工島要拆掉，但新造島不被允許卻是相當明確的信息。美國等有理據出手干預。

在黃岩島上造島也直接違反了《南海各方行為宣言》中「不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其它自然構造上採取居住的行動」的表述（註二）。中國一旦這麼做，將會超出東盟國家的底線，會付出極大的政治代價。

第三，黃岩島距離菲律賓太近，一旦生成類似永暑礁這樣的人工島，菲律賓（及菲律賓內的美軍基地）就會受到極為嚴重的威脅。菲律賓傳統上與黃岩島的聯繫密切，「民族主義」也濃厚得多。何況黃岩島有戰略重要性，美日韓印等國家完全無法接受。

最後，目前菲律賓和美國等的視線都在黃岩島上，美國外交和軍事部門都為黃岩島事變做好預案。想要像南沙造島那樣暗渡陳倉是不可能的。

其實，只要中國沒有「霸佔南海」的慾望，黃岩島對中國來説就沒有這麽重要。除了中國之外，沒有國家會在那裏造島，黃岩島對中國不構成任何威脅，以前如此，以後也會如此。何況那裏也沒有石油資源。中國應當完全能體會到當中難點，不會輕舉妄動。在7月24日結束的東盟外長會議上，中國聲明重申「不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其它自然構造上採取居住的行動」的原則，當為造島論畫上句號。

菲律賓底線：追求「共管」

菲律賓漁民能否重返黃岩島，是目前最大的關注點。由於這也是仲裁所肯定的權利，如果中國硬要阻止，只要菲律賓表態，美國等國就可以用執行仲裁判決為由進行干涉；漁民也極為國際社會所同情，畢竟他們都是小本經營，不讓他們捕魚，就斷了他們的傳統生計，中國確實沒有必要留難他們。

按照中菲聯合聲明的精神，中國似乎已經願意讓步，在黃岩島「資源共享」。中國有可能通過特定的安排，默認讓菲律賓漁民捕魚。對中國來說，只要對這些漁民進行某種形式的鬆散管理（比如檢查收穫品），就已經能宣示對黃岩島的主權了。一來體現人道主義關懷；二來緩和緊張局面；三來，也以一個委婉但不失面子的方式，順應國際上對中國遵守仲裁的呼聲。

但是，對菲律賓來說，這並不足夠。只要菲律賓公務船不能到達黃岩島，失去執法權，就無法恢復黃岩島「原先的狀態」。如果杜特地同意中國安排，等於把「中佔」這種狀態固化，「默認」了中國對黃岩島擁有主權，等於「放棄國土」。這和菲律賓這幾年的目標完全背道而馳，違反菲律賓憲法。在「國土至上」的民族主義者看來，「丟失」的國土再小，換取的經濟利益再大，只要「出賣主權」就是不能容許的。

對菲律賓來說，就算不能讓中國完全退出黃岩島，回復到2012年之前的狀態，也必須追求「共管」，才能算得上模糊了主權問題。

杜特地自己也曾說過，不會用領土主權來交易經濟援助，否則會有被彈劾下台的威脅。但他同時又說，菲律賓不能「贏得」黃岩島。訪華後，杜特地就預告，菲律賓漁民將很快可以重返黃岩島，但又聲稱「這將取決於中國」。鑒於他說法經常自相矛盾，杜特地訪華時是否和中國達成秘密協議，達成何種協議，都不得而知。但如果他「出賣主權」，那麼他的潛在敵人至少有兩類：一是原先在政壇佔據重要地位的親美派；二是把主權放在反美之上的民族主義分子。在黃岩島的問題上，兩者是一致的。菲律賓前外長已經出言指責杜特地的外交路線。菲律賓最高法院高級助理法官卡皮奧警告，杜特地如果放棄菲律賓對黃岩島的主權，就可以被彈劾。

這些潛在的敵人，很可能通過行動測試杜特地和中國的協議。一種可能是國會議員以「私人」身份登陸黃岩島，看是否會受到菲律賓軍方或中國的阻撓。被「戲弄」的美國也可能出手，利用自由航行計劃，在黃岩島12海里之內巡航，這也可以迫使杜特地政府在黃岩島問題上表態。

總之，黃岩島問題高度敏感，而杜特地治下的菲律賓政府，與中國之間的關係仍面臨很大不穩定性。黃岩島問題，將會成為兩國關係的試金石。

（黎蝸藤，旅美歷史學者，哲學博士）

註一：黎蝸藤《被扭曲的南海史》，第三章第八節，214-247頁。

*註二：8中國一直爭辯，《南海各方行為宣言》中覆蓋的範圍只限南沙，不包括黃岩島。但是東盟的看法，以及宣言的寫法，都認為是整個南海。

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