评论|杜贞仪:高雄港重创,掀开什么问题?

这次风明轮脱缆撞上高雄港码头意外,是高雄港自1977年赛洛玛台风以来,最严重的灾情。
高雄港在莫兰蒂台风过后重创。

莫兰蒂台风14日袭台,高雄港瞬间阵风达17级。当天早上,强风陆续造成货轮脱缆──其中包括由台湾国际造船公司(简称台船)承造,今年5月才下水的巨型货轮风明轮(YM Wind);其撞上高雄港区最先进的第六货柜中心 110 码头,造成四座桥式起重机的毁损,估计需时一年才能修复。这是高雄港自1977年赛洛玛台风以来,最严重的灾情。

风明轮与第六货柜中心

这次断缆的风明轮,台船编号1039,装载量达14000标准货柜(TEU) 级,是台湾造船史上最大的货轮之一。阳明海运于2013年时,向加拿大赛斯潘(Seaspan)公司承租15艘 14000TEU 级货柜轮,其中五艘由阳明海运指定由台船承造。首艘“开明轮”(YM Window)与次艘“阔明轮”(YM Width)已于今年5月交船并投入营运。风明轮是这系列第三艘船,预计将于今年12月交船,5月下水时还有许多后期工程尚未完成,主机也尚未架设。

这次台风来临前,台船已做防台准备,以38根缆绳固定船只,但依旧因风力太大而陆续断缆,从台船高雄厂的二号码头飘走,撞向对岸第六货柜中心的110码头。

第六货柜中心(简称六柜)是高雄港“洲际货柜中心”第一期,由阳明海运转投资的高明货柜码头公司与高雄港务局签订 BOT 计划,负责50年之兴建与营运。六柜是高雄港少数可靠泊万TEU级以上货柜轮的码头。今年4月,法国达飞公司旗下18000TEU 级的货柜轮“班杰明富兰克林”(CGM CMA Benjamin Franklin)首次在高雄港靠泊,就是在高明码头(六柜第108-110号码头);当时才新增新型桥式起重机,全区采无人化柜场作业,是目前全高雄港最先进的码头。

本次损毁的四座桥式起重机,两根由中段折断全毁、两根部分受损,需要一年以上的时间才能修复。这次光是设备毁损便造成十亿元台币以上损失,也将局限高雄港供超大型货柜轮靠泊的能力;对未来一年营运的冲击,尚难估计。

柏玛奋进号与朴马麦斯轮

这并非台船第一次在承造大型船舶时碰到台风威胁。1977年,台船前身的中国造船公司(简称中船)高雄厂首次承造的40万吨级的油轮“柏玛奋进号”,6月初才刚下水,7月就碰到赛洛玛台风侵袭。当时中央气象局预报失准,误判台风会往东沙,未料台风转向高雄登陆,造成南台湾自二战以来最大灾情──不仅高雄港的八座桥式起重机全垮,连中钢都被迫关闭高炉。

不过,当时中船在台风来临前计算应力,以钢缆将“柏玛奋进号”固定,此外当年领港根据气象资料,研判台风会转向由高雄登陆,便紧急注水入舱使油轮坐底。即使钢缆在隔日早上台风登陆后陆续断裂,但坐底的“柏玛奋进号”未受太大损伤,而能于年底准时交船。

2000年象神台风时,台船基隆总厂承造的“朴马麦斯”轮亦发生断缆,在基隆港内撞毁许多船舶,包括海军宁阳、德阳、沈阳、正阳四艘船舰,赔偿海军总司令部六千多万台币。在事后研究报告中,便指出该轮防台措施不够周详,又未派人留守,故在系缆陆续断裂时,未能即刻联系其他拖船协助推顶拖救,并调换适用之缆绳与紧急下锚牵制船身,是造成灾害扩大的主因。

台船低估台风风险

莫兰蒂台风14日袭台,造成高雄港货轮脱缆。
莫兰蒂台风14日袭台,造成高雄港货轮脱缆。

“朴马麦斯”轮仅是4万吨的货轮,即能在基隆港内造成如此大的损害;十多年后,数倍以上的风明轮,却依旧发生类似的状况。

本次台风来临前,气象局已经发布预报,表示莫兰蒂是1995年来,发布陆上台风警报的最强台风。虽然台船公司表示已系38条缆绳,但从 MarineTraffic 动态船舶地图上可以看到,在14日凌晨陆续有港区内货柜轮系缆断裂、开始漂移之际,同样断缆的风明轮附近,仅有台船所属的两艘拖船在进行推顶,而港务公司所属的11艘拖船,均在处理港内其他码头的脱缆货轮。

据了解,台船起初认为仅需所属的两艘拖船即可救援;在台船表示不需救援后,港务公司便没有主动协助。但两艘拖船视野有限、当天能见度差,因而错失救援时机,让风明轮漂移至对岸的六柜,对高明公司来说也是飞来横祸。

所以本次造成如此严重的灾情,归根究底,还是台船对台风的轻忽大意。虽然台风预报的精准度不断精进,但同时船越造越大,货柜轮的总吨数与装载数量也不断攀升。在50年间,从1960年代的两万吨,到“班杰明富兰克林”已经有近18万吨,足足成长九倍。船体越大,其受风面也跟著增加,面对台风来临造成的可能灾害,更需要审慎应对。

高雄港管理结构的病根

为何我们无法从过去学到教训,让这种状况继续发生?

这必须從台湾航港管理当前的结构性问题谈起。2003年《商港法》修订时,交通部为了提升台湾港埠竞争力,推动航港体制改革。其以政企分离的方式,将管理与营运分立,并以“大”公司“小”局的方式进行改组。交通部于2012年3月成立台湾港务公司,负责港务经营业务;以高雄港而言,就是台湾港务公司的高雄分公司负责。至于航务行政业务则交由“航港局”负责,但其编制相较于过去港务局时代大幅缩小,能力有限。

虽然公司顺利成立,但关键的《交通及建设部航港局组织法》却牵涉到交通部组织改造,迟迟未能完成立法。目前航港局是以“暂行组织规程”运作,行政上缺乏法源依据,没有明确的监督责任。航港局下设港务组,在平时即便法规尚未明确,或仍能承担督导职责,但在面对紧急救灾时,却与港务公司和其他单位显得各行其事,难以横向连结做出应变。而身为营运单位的港务公司,平时专注在业务推展,在紧急救灾准备上也未尽完备。

在高雄港中,台船以及高明码头等就像是租用土地的房客,彼此互为邻居;而港公司就像房东,还需负责管理与营运像是公共走廊一样、互相连通的港区水域。

港口灾难应变的检讨

过去在港务局年代,依照《灾害防治法》有订定“交通部高雄港务局灾害防救业务计划”;但在2003 年政企分离后,航港局或港务公司均未订定类似业务计划。若参照过去计划,其中清楚写出灾害防救范围为“港区水域”,其当然亦包括租用土地的台船、六柜码头区域的水域;港区水域发生灾害时,必须成立灾害紧急应变小组。昔日紧急应变小组由港务局的港务长担任总指挥官,负责统筹现场救灾事宜;现在这个角色,则只能由港务公司港务长承担── 而这不免有“救灾责任私有化”的问题。

救灾时的关键,是必须依照灾害程度,排列救援的优先顺序。以本次高雄港重创而言,潜在影响最大的是超过14万吨的风明轮;尤其风明轮下水后,主机、绞机等等均尚未安装,缺乏动力,无法下锚牵制,故应优先投入资源进行拖救。即使台船并未要求,身为紧急应变现场指挥官的港务长,在面临可能影响港区内公共水域的事件时,有责任进行主动协助,提供支援,避免让断缆漂泊的船只造成更大损害。可惜本次事件中,港务公司的港务长在灾难应变的主导角色几乎消失。

此外,台风来袭时,虽然直觉认为船只应进港避难;但对于大型货轮而言,若系缆断裂在港内水域漂流,反而会对船只与码头设备造成更大损伤。因此有经验的船长便知道,此时应出港寻找适当地点下锚进行锚泊,待风雨减弱再进港装卸。

过去港务局独大的年代,会强制部分大船出港;只是进出港对船东来说,就多一笔人员和油料的开销,以及进出港费用。营运由港务公司接手后,仍秉持既往之作业建议大船出港,但不具强制力,船东便可能会赌看看。这次台风侵袭时,还有多艘泊港船只脱缆漂流,当中也不乏理应先出港锚泊的货轮。

完善海事法规

在本次高雄港重创后,在预期未来台风会不断增强、侵袭,且超过14000TEU 级的巨型货柜轮可能在高雄港靠泊装卸的状况下,航港局与港务公司都必须严正面对灾害防救计划,平时即应进行规划与演练,而非待出事时措手不及。

另外,台湾的海事法规环境,在几次海事事件后已凸显其阙漏,不仅是《交通及建设部航港局组织法》仍处于草案阶段,未完成立法程序;对海上交通管理、规划海上航路、维护交通秩序及保障航行安全的基本法《海上交通安全法》,从1990年拟定草案后,亦未出行政院。若台湾未来希望能发展海运与相关产业,完善海事法规体系,将会是必要且急迫的任务。

(杜贞仪,国立台湾大学海洋研究所博士班,滔滔 Ocean Says 共同创办人。丁汉利领港对本文观点有重要贡献。)

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读者评论 3

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  1. 杜教授:您好,拜讀後覺得是相當深入且精闢的見解。
    新船下水後主機、絞機均已安裝(因海上無法調校水平、主機過大也需於船段吊裝前安裝),主要是因為管路及電力、壓縮空氣⋯等條件未完備故無法使用。

  2. 這件事情陳菊可能管不了太多,這涉及高雄港跟高雄市曖昧但不從屬的關係(對,高雄港不隸屬於高雄市管轄),這又需要另外一篇專文來討論了。

  3. 陈菊如果没有北上吃饭唱歌,能让结果有任何的改变吗?