评论｜杜贞仪：高雄港重创，掀开什么问题？

莫兰蒂台风14日袭台，高雄港瞬间阵风达17级。当天早上，强风陆续造成货轮脱缆──其中包括由台湾国际造船公司（简称台船）承造，今年5月才下水的巨型货轮风明轮（YM Wind）；其撞上高雄港区最先进的第六货柜中心 110 码头，造成四座桥式起重机的毁损，估计需时一年才能修复。这是高雄港自1977年赛洛玛台风以来，最严重的灾情。

风明轮与第六货柜中心

这次断缆的风明轮，台船编号1039，装载量达14000标准货柜（TEU） 级，是台湾造船史上最大的货轮之一。阳明海运于2013年时，向加拿大赛斯潘（Seaspan）公司承租15艘 14000TEU 级货柜轮，其中五艘由阳明海运指定由台船承造。首艘“开明轮”（YM Window）与次艘“阔明轮”（YM Width）已于今年5月交船并投入营运。风明轮是这系列第三艘船，预计将于今年12月交船，5月下水时还有许多后期工程尚未完成，主机也尚未架设。

这次台风来临前，台船已做防台准备，以38根缆绳固定船只，但依旧因风力太大而陆续断缆，从台船高雄厂的二号码头飘走，撞向对岸第六货柜中心的110码头。

第六货柜中心（简称六柜）是高雄港“洲际货柜中心”第一期，由阳明海运转投资的高明货柜码头公司与高雄港务局签订 BOT 计划，负责50年之兴建与营运。六柜是高雄港少数可靠泊万TEU级以上货柜轮的码头。今年4月，法国达飞公司旗下18000TEU 级的货柜轮“班杰明富兰克林”（CGM CMA Benjamin Franklin）首次在高雄港靠泊，就是在高明码头（六柜第108-110号码头）；当时才新增新型桥式起重机，全区采无人化柜场作业，是目前全高雄港最先进的码头。

本次损毁的四座桥式起重机，两根由中段折断全毁、两根部分受损，需要一年以上的时间才能修复。这次光是设备毁损便造成十亿元台币以上损失，也将局限高雄港供超大型货柜轮靠泊的能力；对未来一年营运的冲击，尚难估计。

柏玛奋进号与朴马麦斯轮

这并非台船第一次在承造大型船舶时碰到台风威胁。1977年，台船前身的中国造船公司（简称中船）高雄厂首次承造的40万吨级的油轮“柏玛奋进号”，6月初才刚下水，7月就碰到赛洛玛台风侵袭。当时中央气象局预报失准，误判台风会往东沙，未料台风转向高雄登陆，造成南台湾自二战以来最大灾情──不仅高雄港的八座桥式起重机全垮，连中钢都被迫关闭高炉。

不过，当时中船在台风来临前计算应力，以钢缆将“柏玛奋进号”固定，此外当年领港根据气象资料，研判台风会转向由高雄登陆，便紧急注水入舱使油轮坐底。即使钢缆在隔日早上台风登陆后陆续断裂，但坐底的“柏玛奋进号”未受太大损伤，而能于年底准时交船。

2000年象神台风时，台船基隆总厂承造的“朴马麦斯”轮亦发生断缆，在基隆港内撞毁许多船舶，包括海军宁阳、德阳、沈阳、正阳四艘船舰，赔偿海军总司令部六千多万台币。在事后研究报告中，便指出该轮防台措施不够周详，又未派人留守，故在系缆陆续断裂时，未能即刻联系其他拖船协助推顶拖救，并调换适用之缆绳与紧急下锚牵制船身，是造成灾害扩大的主因。

台船低估台风风险

“朴马麦斯”轮仅是4万吨的货轮，即能在基隆港内造成如此大的损害；十多年后，数倍以上的风明轮，却依旧发生类似的状况。

本次台风来临前，气象局已经发布预报，表示莫兰蒂是1995年来，发布陆上台风警报的最强台风。虽然台船公司表示已系38条缆绳，但从 MarineTraffic 动态船舶地图上可以看到，在14日凌晨陆续有港区内货柜轮系缆断裂、开始漂移之际，同样断缆的风明轮附近，仅有台船所属的两艘拖船在进行推顶，而港务公司所属的11艘拖船，均在处理港内其他码头的脱缆货轮。

据了解，台船起初认为仅需所属的两艘拖船即可救援；在台船表示不需救援后，港务公司便没有主动协助。但两艘拖船视野有限、当天能见度差，因而错失救援时机，让风明轮漂移至对岸的六柜，对高明公司来说也是飞来横祸。

所以本次造成如此严重的灾情，归根究底，还是台船对台风的轻忽大意。虽然台风预报的精准度不断精进，但同时船越造越大，货柜轮的总吨数与装载数量也不断攀升。在50年间，从1960年代的两万吨，到“班杰明富兰克林”已经有近18万吨，足足成长九倍。船体越大，其受风面也跟著增加，面对台风来临造成的可能灾害，更需要审慎应对。

高雄港管理结构的病根

为何我们无法从过去学到教训，让这种状况继续发生？

这必须從台湾航港管理当前的结构性问题谈起。2003年《商港法》修订时，交通部为了提升台湾港埠竞争力，推动航港体制改革。其以政企分离的方式，将管理与营运分立，并以“大”公司“小”局的方式进行改组。交通部于2012年3月成立台湾港务公司，负责港务经营业务；以高雄港而言，就是台湾港务公司的高雄分公司负责。至于航务行政业务则交由“航港局”负责，但其编制相较于过去港务局时代大幅缩小，能力有限。

虽然公司顺利成立，但关键的《交通及建设部航港局组织法》却牵涉到交通部组织改造，迟迟未能完成立法。目前航港局是以“暂行组织规程”运作，行政上缺乏法源依据，没有明确的监督责任。航港局下设港务组，在平时即便法规尚未明确，或仍能承担督导职责，但在面对紧急救灾时，却与港务公司和其他单位显得各行其事，难以横向连结做出应变。而身为营运单位的港务公司，平时专注在业务推展，在紧急救灾准备上也未尽完备。

在高雄港中，台船以及高明码头等就像是租用土地的房客，彼此互为邻居；而港公司就像房东，还需负责管理与营运像是公共走廊一样、互相连通的港区水域。

港口灾难应变的检讨

过去在港务局年代，依照《灾害防治法》有订定“交通部高雄港务局灾害防救业务计划”；但在2003 年政企分离后，航港局或港务公司均未订定类似业务计划。若参照过去计划，其中清楚写出灾害防救范围为“港区水域”，其当然亦包括租用土地的台船、六柜码头区域的水域；港区水域发生灾害时，必须成立灾害紧急应变小组。昔日紧急应变小组由港务局的港务长担任总指挥官，负责统筹现场救灾事宜；现在这个角色，则只能由港务公司港务长承担── 而这不免有“救灾责任私有化”的问题。

救灾时的关键，是必须依照灾害程度，排列救援的优先顺序。以本次高雄港重创而言，潜在影响最大的是超过14万吨的风明轮；尤其风明轮下水后，主机、绞机等等均尚未安装，缺乏动力，无法下锚牵制，故应优先投入资源进行拖救。即使台船并未要求，身为紧急应变现场指挥官的港务长，在面临可能影响港区内公共水域的事件时，有责任进行主动协助，提供支援，避免让断缆漂泊的船只造成更大损害。可惜本次事件中，港务公司的港务长在灾难应变的主导角色几乎消失。

此外，台风来袭时，虽然直觉认为船只应进港避难；但对于大型货轮而言，若系缆断裂在港内水域漂流，反而会对船只与码头设备造成更大损伤。因此有经验的船长便知道，此时应出港寻找适当地点下锚进行锚泊，待风雨减弱再进港装卸。

过去港务局独大的年代，会强制部分大船出港；只是进出港对船东来说，就多一笔人员和油料的开销，以及进出港费用。营运由港务公司接手后，仍秉持既往之作业建议大船出港，但不具强制力，船东便可能会赌看看。这次台风侵袭时，还有多艘泊港船只脱缆漂流，当中也不乏理应先出港锚泊的货轮。

完善海事法规

在本次高雄港重创后，在预期未来台风会不断增强、侵袭，且超过14000TEU 级的巨型货柜轮可能在高雄港靠泊装卸的状况下，航港局与港务公司都必须严正面对灾害防救计划，平时即应进行规划与演练，而非待出事时措手不及。

另外，台湾的海事法规环境，在几次海事事件后已凸显其阙漏，不仅是《交通及建设部航港局组织法》仍处于草案阶段，未完成立法程序；对海上交通管理、规划海上航路、维护交通秩序及保障航行安全的基本法《海上交通安全法》，从1990年拟定草案后，亦未出行政院。若台湾未来希望能发展海运与相关产业，完善海事法规体系，将会是必要且急迫的任务。

（杜贞仪，国立台湾大学海洋研究所博士班，滔滔 Ocean Says 共同创办人。丁汉利领港对本文观点有重要贡献。）