近期因美国司法部入禀民事诉讼，寻求追讨回逾10亿美元赃款，而备受关注的一个马来西亚发展公司（1MDB，简称一马公司）丑闻，突显了长期困扰马来西亚的体制崩坏，以及政府介入经济过深的问题。若要遏制丑闻再次发生，马来西亚在未来必须重新思考政府在经济上的角色，同时也得从国家治理制度上杜绝政治人物的滥权。
马来西亚金融丑闻的新指标
马来西亚拥有悠长的金融丑闻历史，其中不少涉及国营企业和机构，或是马来西亚惯称的“官联公司”（government-linked company, GLC）。信手拈来，就包括上个世纪80年代，曾在香港闹出人命的土著金融公司丑闻；90年代国家银行炒汇而损失300亿令吉的丑闻，以及2000年后卷入两任华裔交通部长的46亿令吉巴生港口自由贸易区丑闻。
然而，在去年初全面爆发的一马公司丑闻，与之前的丑闻相比，无论是规模还是直接卷入的政府层次，都是史无前例。这是马来西亚首次，有首相被指通过私人银行户口挪用官联公司款项，且数额高达数十亿令吉（其中一个最大笔的款项是约6亿8000万美元，当时价值相等于26亿令吉）。
马来西亚首相纳吉（Najib Razak）曾经在多个场合，否认其银行户口里面的巨款涉及贪污滥权，并称它们是来自沙地阿拉伯王室的捐款。不过，美国司法部的调查显示，这些款项实际上都是从一马公司挪用出来，并且通过复杂的国际洗钱程序，进入纳吉和其他相关人士的户口，最终再用来在美国等地置产。
一马公司丑闻凸显出国营企业先天易衍生的弊端。学界研究早已指出，具有政商双重身份的国营企业，容易出现政治化、贪污和寻租行为的问题，导致它们营运效率不彰，并且容易卷入丑闻。而马来西亚也不例外。官联公司常被政治人物利用来输送利益给支持者，甚至是自己和家人。
让问题雪上加霜的，则是马来西亚体制的崩坏，这让原有的监督与制衡机制形同虚设，根本无法有效遏止政治人物把国企当成私库。
1MDB 争议的揭露
一马公司是纳吉在2009年上台时，一手宣导成立的政府策略投资公司，而他也亲任公司的顾问团主席。当时成立的目的是希望“引进战略专案来促成长期可持续的经济发展，并且鼓励外来直接投资流入（马来西亚）”。若执行得当，这将有可能协助马来西亚脱离“中等收入陷阱”，在2020年达到成为先进国的目标。
不过，一马公司自成立以来就备受争议。一是其政治色彩太浓厚，一马公司的名字就是直接取自纳吉的政治口号“一个马来西亚”（1 Malaysia），而它在成立以后即频频以“社会企业责任”之名，高调派发奖学金给各族学生，以及资助村长等基层前往伊斯兰教圣地朝圣，被视为是要协助纳吉领导的执政联盟国阵（Barisan Nasional, BN），为随时可能举行的大选造势。
二则是其运作不透明且充满猫腻。一马公司成立不久之后，即与一家名不见经传的中东公司沙地石油（PetroSaudi International）签署价值25亿美元的联营合约，一起投资里海开发一座油田。不过，这项合作在短短6个月内就宣告取消，然而一马公司当初投入的10亿美元资金，却迟迟没有汇回，反而经由多次变更转为贷款，还借出更多款项。最终在2012年，这笔总数23亿1800美元的资金，被一马公司存放在加勒比海岛国开曼群岛的岸外金融中心。
一马公司这些交易早在2010年就引起外界的关注，然而当时并没有太多内情流出，在野党和媒体难以提出有力的质询。然而此案在2015年迎来转捩点。首先，一手提拔纳吉的马来西亚政治强人兼前首相马哈迪（Mahathir Mohamed），与纳吉因各种争端而撕破脸，并以一马公司的可疑交易来攻击对方。
接著，瑞士籍的沙地石油前职员祖斯托（Andre Xavier Justo）也因为不满前雇主，把相关交易资料交给英国记者凯丽布朗（Clare Rewcastle Brown）创办的爆料网站《砂拉越报告》（Sarawak Report），以及马来西亚的 The Edge 媒体集团，让内情曝光，顿时在政坛掀起波澜，也招致美国、瑞士和新加坡等国的调查。
根据后来美国司法部长达136页的诉状书所揭示，一马公司这些交易其实只是用来掩饰洗钱的幌子，至少有36亿美元款项相信已经被挪用。这些资金流入马来西亚、美国、瑞士和新加坡等地的银行户口，用来购买各种豪宅和名画、拍摄电影《华尔街之狼》，以及偿还赌债等。
受惠者除了文件中以“大马一号官员”（Malaysia Official 1）描述的关键人物之外，还包括其“亲戚”阿都阿兹（Riza Aziz，恰好为纳吉继子）、年轻富豪刘特佐，以及一些中东商人。尽管诉状书未点名纳吉，但是“大马一号官员”的身份已经呼之欲出。
威权体制下的监督失能
一马公司丑闻反映，在国阵和其主干政党巫统（纳吉也是巫统主席）的60年威权领导之下，马来西亚原应扮演监督与制衡的民主机制，已经分崩离析。它不仅无法预先遏制丑闻的发生，更无法在事后展开问责。尽管去年8月，数十万人走上街头示威抗议一马公司，但是纳吉的地位却无可撼动。他之后接连开除质疑他的副首相慕尤丁（Muhyiddin Yassin），以及盛传准备提控他的总检察长，并在今年借由国家银行总裁和反贪会主席退休，顺势控制这些调查一马公司案的机构。
除了国家治理体制的问题，一马公司案也重新挑起，关于政府在经济和商业介入过深的讨论。尽管马来西亚在2004年曾经推行官联公司改革计划，并在2010年承诺脱售非核心资产，惟政府影响力不曾真正消退。
据估计，马来西亚官联公司占据当地交易所总市值的36%，在蓝筹股（绩优股、权值股）为主的吉隆玻综合指数，其市值更是高达54%。这些官联公司不只是参与自然独占或具有国家战略意义的领域，也进军其他利润丰厚的生意――如零售、建筑与地产发展，与私人领域竞争。
以一马公司为例，它原本理应专注在对国家具有战略意义的专案，但是它也踏足地产发展，旗下专案包括近期脱售 60% 股权给中资背景财团的马来西亚城（Bandar Malaysia）计划，以及以纳吉父亲（同时是第二任首相）的名字来命名的敦拉萨国际贸易中心（TRX）计划。这些计划的争议在于，其地段皆是由马来西亚政府以低廉价格转让，而一马公司则通过不断重估土地价格，而得以在帐面上保持盈利。
马来亚大学经济学教授戈梅兹（Edmund Terence Gomez）专长分析马来西亚政商关系，他观察到马来西亚商业，近几年出现权力过度集中在行政权的现象。他表示，过往许多马来西亚企业都是由巫统或政治人物所拥有，然而现在这些公司都已经转给官联公司，由行政权来控制。
官联公司如何治理？
在国际上，近几年有愈来愈多关于国营企业和官联公司治理框架的讨论。尽管政府出于公众或国家战略利益，仍有持股特定经济领域的必要，但这应该是国家机关谨慎运用的权力，同时也需要确立相关的制度保障，来确保国营企业和官联公司获得专业和透明管理，并遏制政治人物的干预。
其中一个改革建议即是：政府必须区分“控股”与“监管”功能，不应让政府持股而影响监管功能的中立与公正。政府亦应有明确的控股政策，并且不应参与官联公司的日常运作。这些都是一马公司所欠缺的，因为纳吉既是首相，也是财政部长，同时也是一手主导成立公司的人士，更是是最终决策者。
当然，官联公司和国营企业的治理改革，也需要更广泛的政治体制改革相辅。一马公司丑闻突显，我们不能轻易相信政府或政治人物，会谨慎管理政府的资源和公司，因此这将需要透过政治体制上的监督与制衡来问责。在一马公司丑闻，施压首相下台只是第一步，过后仍需其他进一步的政治改革，如举行公平自由的选举，确保行政、立法和司法三权分立，以及加强国家银行和总检察署等机构的独立。
然而，马来西亚面临的挑战在于，就算纳吉最终因压力或选举而下台，但是执政60年的巫统在政府各臂膀的势力根深蒂固。若要在一马公司丑闻后进行全面的体制改革，恐怕须得费一番力量，才能将老树除根。
（王德齐，曾任《当今大马》中文版记者和新闻编辑，如今在澳洲国立大学 Crawford 公共政策学院修读硕士学位）
读者评论 0