近期因美國司法部入稟民事訴訟，尋求追討回逾10億美元贓款，而備受關注的一個馬來西亞發展公司（1MDB，簡稱一馬公司）醜聞，突顯了長期困擾馬來西亞的體制崩壞，以及政府介入經濟過深的問題。若要遏制醜聞再次發生，馬來西亞在未來必須重新思考政府在經濟上的角色，同時也得從國家治理制度上杜絕政治人物的濫權。
馬來西亞金融醜聞的新指標
馬來西亞擁有悠長的金融醜聞歷史，其中不少涉及國營企業和機構，或是馬來西亞慣稱的「官聯公司」（government-linked company, GLC）。信手拈來，就包括上個世紀80年代，曾在香港鬧出人命的土著金融公司醜聞；90年代國家銀行炒匯而損失300億令吉的醜聞，以及2000年後捲入兩任華裔交通部長的46億令吉巴生港口自由貿易區醜聞。
然而，在去年初全面爆發的一馬公司醜聞，與之前的醜聞相比，無論是規模還是直接捲入的政府層次，都是史無前例。這是馬來西亞首次，有首相被指通過私人銀行戶口挪用官聯公司款項，且數額高達數十億令吉（其中一個最大筆的款項是約6億8000萬美元，當時價值相等於26億令吉）。
馬來西亞首相納吉（Najib Razak）曾經在多個場合，否認其銀行戶口裡面的鉅款涉及貪污濫權，並稱它們是來自沙地阿拉伯王室的捐款。不過，美國司法部的調查顯示，這些款項實際上都是從一馬公司挪用出來，並且通過複雜的國際洗錢程序，進入納吉和其他相關人士的戶口，最終再用來在美國等地置產。
一馬公司醜聞凸顯出國營企業先天易衍生的弊端。學界研究早已指出，具有政商雙重身份的國營企業，容易出現政治化、貪污和尋租行為的問題，導致它們營運效率不彰，並且容易捲入醜聞。而馬來西亞也不例外。官聯公司常被政治人物利用來輸送利益給支持者，甚至是自己和家人。
讓問題雪上加霜的，則是馬來西亞體制的崩壞，這讓原有的監督與制衡機制形同虛設，根本無法有效遏止政治人物把國企當成私庫。
1MDB 爭議的揭露
一馬公司是納吉在2009年上臺時，一手宣導成立的政府策略投資公司，而他也親任公司的顧問團主席。當時成立的目的是希望「引進戰略專案來促成長期可持續的經濟發展，並且鼓勵外來直接投資流入（馬來西亞）」。若執行得當，這將有可能協助馬來西亞脫離「中等收入陷阱」，在2020年達到成為先進國的目標。
不過，一馬公司自成立以來就備受爭議。一是其政治色彩太濃厚，一馬公司的名字就是直接取自納吉的政治口號「一個馬來西亞」（1 Malaysia），而它在成立以後即頻頻以「社會企業責任」之名，高調派發獎學金給各族學生，以及資助村長等基層前往伊斯蘭教聖地朝聖，被視為是要協助納吉領導的執政聯盟國陣（Barisan Nasional, BN），為隨時可能舉行的大選造勢。
二則是其運作不透明且充滿貓膩。一馬公司成立不久之後，即與一家名不見經傳的中東公司沙地石油（PetroSaudi International）簽署價值25億美元的聯營合約，一起投資裡海開發一座油田。不過，這項合作在短短6個月內就宣告取消，然而一馬公司當初投入的10億美元資金，卻遲遲沒有匯回，反而經由多次變更轉為貸款，還借出更多款項。最終在2012年，這筆總數23億1800美元的資金，被一馬公司存放在加勒比海島國開曼群島的岸外金融中心。
一馬公司這些交易早在2010年就引起外界的關注，然而當時並沒有太多內情流出，在野黨和媒體難以提出有力的質詢。然而此案在2015年迎來轉捩點。首先，一手提拔納吉的馬來西亞政治強人兼前首相馬哈迪（Mahathir Mohamed），與納吉因各種爭端而撕破臉，並以一馬公司的可疑交易來攻擊對方。
接著，瑞士籍的沙地石油前職員祖斯托（Andre Xavier Justo）也因為不滿前雇主，把相關交易資料交給英國記者凱麗布朗（Clare Rewcastle Brown）創辦的爆料網站《砂拉越報告》（Sarawak Report），以及馬來西亞的 The Edge 媒體集團，讓內情曝光，頓時在政壇掀起波瀾，也招致美國、瑞士和新加坡等國的調查。
根據後來美國司法部長達136頁的訴狀書所揭示，一馬公司這些交易其實只是用來掩飾洗錢的幌子，至少有36億美元款項相信已經被挪用。這些資金流入馬來西亞、美國、瑞士和新加坡等地的銀行戶口，用來購買各種豪宅和名畫、拍攝電影《華爾街之狼》，以及償還賭債等。
受惠者除了文件中以「大馬一號官員」（Malaysia Official 1）描述的關鍵人物之外，還包括其「親戚」阿都阿茲（Riza Aziz，恰好為納吉繼子）、年輕富豪劉特佐，以及一些中東商人。儘管訴狀書未點名納吉，但是「大馬一號官員」的身份已經呼之欲出。
威權體制下的監督失能
一馬公司醜聞反映，在國陣和其主幹政黨巫統（納吉也是巫統主席）的60年威權領導之下，馬來西亞原應扮演監督與制衡的民主機制，已經分崩離析。它不僅無法預先遏制醜聞的發生，更無法在事後展開問責。儘管去年8月，數十萬人走上街頭示威抗議一馬公司，但是納吉的地位卻無可撼動。他之後接連開除質疑他的副首相慕尤丁（Muhyiddin Yassin），以及盛傳準備提控他的總檢察長，並在今年藉由國家銀行總裁和反貪會主席退休，順勢控制這些調查一馬公司案的機構。
除了國家治理體制的問題，一馬公司案也重新挑起，關於政府在經濟和商業介入過深的討論。儘管馬來西亞在2004年曾經推行官聯公司改革計畫，並在2010年承諾脫售非核心資產，惟政府影響力不曾真正消退。
據估計，馬來西亞官聯公司佔據當地交易所總市值的36%，在藍籌股（績優股、權值股）為主的吉隆玻綜合指數，其市值更是高達54%。這些官聯公司不只是參與自然獨佔或具有國家戰略意義的領域，也進軍其他利潤豐厚的生意――如零售、建築與地產發展，與私人領域競爭。
以一馬公司為例，它原本理應專注在對國家具有戰略意義的專案，但是它也踏足地產發展，旗下專案包括近期脫售 60% 股權給中資背景財團的馬來西亞城（Bandar Malaysia）計畫，以及以納吉父親（同時是第二任首相）的名字來命名的敦拉薩國際貿易中心（TRX）計畫。這些計畫的爭議在於，其地段皆是由馬來西亞政府以低廉價格轉讓，而一馬公司則通過不斷重估土地價格，而得以在帳面上保持盈利。
馬來亞大學經濟學教授戈梅茲（Edmund Terence Gomez）專長分析馬來西亞政商關係，他觀察到馬來西亞商業，近幾年出現權力過度集中在行政權的現象。他表示，過往許多馬來西亞企業都是由巫統或政治人物所擁有，然而現在這些公司都已經轉給官聯公司，由行政權來控制。
官聯公司如何治理？
在國際上，近幾年有愈來愈多關於國營企業和官聯公司治理框架的討論。儘管政府出於公眾或國家戰略利益，仍有持股特定經濟領域的必要，但這應該是國家機關謹慎運用的權力，同時也需要確立相關的制度保障，來確保國營企業和官聯公司獲得專業和透明管理，並遏制政治人物的干預。
其中一個改革建議即是：政府必須區分「控股」與「監管」功能，不應讓政府持股而影響監管功能的中立與公正。政府亦應有明確的控股政策，並且不應參與官聯公司的日常運作。這些都是一馬公司所欠缺的，因為納吉既是首相，也是財政部長，同時也是一手主導成立公司的人士，更是是最終決策者。
當然，官聯公司和國營企業的治理改革，也需要更廣泛的政治體制改革相輔。一馬公司醜聞突顯，我們不能輕易相信政府或政治人物，會謹慎管理政府的資源和公司，因此這將需要透過政治體制上的監督與制衡來問責。在一馬公司醜聞，施壓首相下臺只是第一步，過後仍需其他進一步的政治改革，如舉行公平自由的選舉，確保行政、立法和司法三權分立，以及加強國家銀行和總檢察署等機構的獨立。
然而，馬來西亞面臨的挑戰在於，就算納吉最終因壓力或選舉而下台，但是執政60年的巫統在政府各臂膀的勢力根深蒂固。若要在一馬公司醜聞後進行全面的體制改革，恐怕須得費一番力量，才能將老樹除根。
（王德齊，曾任《當今大馬》中文版記者和新聞編輯，如今在澳洲國立大學 Crawford 公共政策學院修讀碩士學位）
讀者評論 0