评论｜黄伟豪：政府拒梁天琦参选的三大后患

香港的当权者决定拒绝带有“港独”色彩的候选人梁天琦参选立法会，可能有自己私下的盘算和策略考虑。可是，从管治制度和政治发展的角度出发，香港却要为此决定付出沉重和深远的代价。这些无穷的后患，包括了选举的非制度化、公务员的政治化，和本土政治运动的激进化。

这次决定破坏了香港的制度基建（institutional infrastructure），包括了法治、廉洁及有效率的公务员队伍。制度基建是建立善治（good governance） 和带来政治稳定的重要元素，一旦被破坏，难以在短时间内修复，香港亦因此将步向一个日益恶劣的政治环境，慢慢进入一个不能被有效管治（ungovernable）的困局。

选举非制度化

制度必须凌驾人治。当一个制度可以不按规则、不依据事实和证据，只需要一个人便可随意作出重要决定，在学理上，这其实不是一个制度，而是人治。这也是香港选举今次甚至今后走向非制度化的问题所在——凭一个选举主任的个人观感，以及只咨询由特首委任、在很多事件均抱有鲜明政治立场的律政司的意见，缺乏客观的准则，仅基于候选人的言论和思想来判断他是否支持《基本法》，无异于人治的政治审查，是政治考虑凌驾客观的制度。

在今次事件上，官员取代了法庭的角色，更没有在制度内设立即时和有效的上诉和覆核机制，便可剥夺市民的参选权和选民的选择权利。若此先例一开，难保他日不可以透过同等方式，换上另一个原因，来剥夺社会上任何人的其他政治和法律权利。面对一个失效的选举制度，单靠司法覆核亦非完美的补救方法，因为它既昂贵也需时。而且，等到数年后，即使选举主任的决定被法院判决为无效和违法，是否可以重选？原初选出的立法会所通过的所有法案，又是否被同时视为无效而被推翻？也是未知之数。

制度的优胜之处，是有客观的程序和法理可依，也有适当的制约和平衡（checks and balances），以确保一切在制度内的行为均是合理、有效和公正的，防止滥权和以权谋私。因此，一个合理的选举制度的最基本功能，是必须能够规范当权者，以防止他操控选举，用选举作为排斥政敌和巩固自己政权的工具。

熟悉中国政治的人，都会知道中国并不介意用公开投票的方式来选举政治人物，只要他们可以一早肯定自己的候选人必定胜出。在中国，选举并非真正用来反映民意，和给予人民选择自己的政治领袖的机会，而是合理化政权的管治工具，为封闭的政治制度加添一点认受性，顺便亦可改善一下国际形象。香港选举由原先客观及相对独立于现有政府的制度，慢慢被渗入有“中国特色”的选举风格，是一件极坏的事，势将令原有制度倒退和崩溃。

公务员进一步政治化

事件中，也有一些关键的细节十分使人担心，其中之一就是公务员进一步政治化的问题。自2002年起，前特首董建华推行“高官问责制”，从此以后，所有负责制定政策的最高职位，包括了司长和各政策局局长，便由政治委任的官员，而再非由公务员出任。自此，社会对公务员政治化的担心不断增加，忧虑公务员面对问责高官的压力下，不再保持政治中立，倾向维护当权者的利益。

选举主任其实是属于政务官（又简称AO）职系（grade）的公务员。政务官并非一般的公务员，是公务员当中地位及权力最高的职系，可谓公务员队伍中的天之骄子，亦是社会精英。政务官在政府中一向担当着决策和管治者的角色，即使现在实行了政治委任的高官问责制，他们仍然垄断了政策局及各行政部门的高位。

然而，即使政务官在政府内位高权重，但废除“港独”人士参选资格的决定事关重大，也非常政治性，应有政治问责的官员参与其中，绝不可能只由一个理应政治中立的选举主任决定，问责官员则躲在背后。政务官贵为政府的管治阶层，也受公务员制度的保障，当连他们也要向政治压力低头和折腰，来单独负上这个不受欢迎决定的一切政治责任，可见公务员被政治化的问题，比很多人的估计还要严重得多。公务员系统，作为一个曾被视为“香港良心”的制度，它的进一步政治化，也减弱了对当权者任意妄为的制约。

加速本土运动意识形态激进化

当香港的本土派政治运动，被政府以违反《基本法》这极之严重的理由，拒诸于立法会选举的门外时，已充分表明它不为制度化政治（institutional politics）所容，只余下透过非制度化政治（non-institutional politics）的抗争来实践其理念这条路。

由于本土政治和港独思潮的急剧冒起，有其社会的背景和因素，它绝对不会在没有政策修改及中国减低对香港的干预下，被逆转过来。既然本土主义不为现有政治制度所容，颠覆及推翻现有的政治制度，必然成为本土政治，特别是“港独”思想继续发展的大方向。周五（8月5日）晚香港民族党在添马公园的集会中，提及“渗透政府”等计划。即使他们加入主流和建制，其实也是一种破坏和颠覆的安排，为将来的“革命”而部署，构思和共产党的地下党员制度十分相似。政府现时所采取的高压和取缔策略，亦只会加速这个运动在意识形态上变得更极端、更激进的趋势。

一个有效政治制度的重要功能，包括了可以成功地用非暴力的方式，化解社会上的冲突和矛盾。很明显，拒绝不同政见的人士，包括了“港独”人士进入议会的做法，是政府自我局限及削弱现行政治制度功能的不智行为。这无形中合理化“港独”用非法和激进的手段来发展的路线，也同时降低现有政府以及整个政制在“港独”的支持者，特别是年轻人眼中的认受性，造成“造反有理”的情况。

只有封杀和打压，而没有安抚和吸纳的做法，也只会使关于“港独”的思想和诉求，不可能透过现有的制度，经过更多的公众讨论和理性分析后，被化解或温和化。更可怕的是，新兴的政治力量，部分可能会被利用，在选举前制造一些冲突事件，影响市民的投票取向，甚至提供政府机会和理据，提出早一步为《基本法》23条立法，为香港带来更多的政治纷争和社会分化。无论如何，港独和泛民两者，似乎已成为了两条独立、不同，和互相竞争的香港政治发展道路。

罗马并非在一日内建成，但可在一日之内被轻易彻底摧毁。同样道理，长期以来有助香港达至善治的制度也非在一日之内建成，却可以在很短的时间内被破坏，进而带来如上所述的一连串无穷后患。

（黄伟豪，中文大学公共政策研究中心副主任）