评论|黄伟豪:法治──风雨飘摇的香港最后堡垒

回归后,在行政主导的管治设计大前提下,香港的法治制度早已四大先天不足……
香港的行政主导(Executive-led)制度下,特首要成为「超然」存在的最大、亦是最后的障碍,就只剩下法治。

港英殖民地年代的政治神话当中,虽然没有民主,但仍然有不少重要支柱,支撑其有效管治。当中包括了公务员制度、积极不干预的的自由经济政策,以及法治。近年,前两者已面对极大冲击,其制度的完整性及影响力早已被削弱。在香港的行政主导(Executive-led)制度下,特首要成为“超然”存在的最大、亦是最后的障碍,就只剩下法治。这个香港管治的最后堡垒,最近面对风雨飘摇的局面,受尽过住极之罕见的批评和谩骂(“警察拉人,法官放人”等口号不绝于耳,亦有亲建制团体多次到法庭门外示威,公然质疑法院裁决),实有岌岌可危之势。

当中国对香港的干预越来越大,当香港越来越像中国的时候,法治面临越来越大的冲击,是完全可以理解和预期的事。中国政治完全不相信制衡,不接受三权分立,视任何对执政者权力的制肘为施政的绊脚石,必须加以铲除。在一本专门分析中国近代管治模式的书──《毛泽东的无形之手》(Mao’s Invisible Hand)中,其中两位作者Sebastian Heilmann和Elizabeth J. Perry提到,司法制度在中国共产党的眼中,只是促进党政策的可随意改变工具(malleable instruments to advance party policies )。亦即是说,党在法律之上,有“超然”地位,法律在不能制约党的同时,更可随意被党操控,以达至其政策目的。

法治不单追求依法治国

法治是与宪政主义(constitutionalism)息息相关的重要政治概念,两者最重要的目标均是限制国家权力,以保障个人权利和自由。在这个基本原则下,依照接近最理想的法治精神的程度,法律制度可以大约被分成五个不同的层次:无法无天、有法可依、有法必依、以法限权、以法达义。

在“无法无天”的情况下,根本没有法律可言,更遑论法治。而“有法必依”自然比“有法可依”更好,层次更高,但两者依然只是停留在“依法治国”(rule by law)的阶段。法律仍然充当着当权者的管治工具,并非用作限制当权者的权力,以保障国家及个人利益。只有“以法限权”和“以法达义”,才属于真正法治的境界。而“以法达义”比“以法限权”再高一个层次,是因为后者除了限制当权者权力外,更明确地以保障个人权利彰显公义为最终目标。

“依法治国”的层次,和“以法限权”、“以法达义”的境界相距甚远。法律只是被当权者利用作管治工具,来增加自己权力的情况,大家不难想像。举例来说,当权者完全可以通过一条“当权者永远对”的法律,来无限量增大自己的权力。虽然,这例子或较极端,但完全有可能发生。在现实生活里,不少国家确实通过了很多法律来限制个人自由、增加国家权力,香港限制游行及集会权利的《公安条列》便是最佳例子。而目前中国的司法制度发展,也只是停留在“依法治国”的阶段,正如在去年通过的《国家安全法》,便被广泛批评只是用来保障“政权安全”。因此,讽刺地,在国内盲目依照法律治国,反而更可能危害人民的福祉。

香港法治四大先天不足

回归后,在行政主导的管治设计大前提下,香港的法治制度早已先天不足。跟其他三权分立的政治体制相比,香港法治制衡行政机关及特首的能力相当有限,当中起码有四大不足之处:

首先,司法机关最大威力的武器就是司法覆核(judicial review),可以有权裁定特首的决定违反宪法。可惜,因为《基本法》的最终解释权在全国人民代表大会常务委员会(简称人大常委)手上,而特首是由中央委任的,在运作上也越来越倾向是中央在香港的利益代言人。因此,在中央与特首根本是同一阵线下,司法覆核这武器最终也不可能敌得过“人大释法”,制衡特首能力极之有限。

第二,在行政主导下,法官也可能面对自身难保的尴尬局面。根据《基本法》,除了终审法院法官及最高法院首席法官的任免需经立法会同意外,在其他法官的任免上,特首均拥有极大的影响力。虽然在法官的人事决定上,特首必须咨询司法人员推荐委员会的意见,但这个委员会的成员全由特首委任,律政司更是当然成员。长远来说,司法人员任免程序的独立性,及司法机关对特首的制衡能力亦成疑。

第三,律政司本身的中立性及公正性也是一个缺口。在现存制度下,只有律政司才拥有“刑事案件的检控权”这把尚方宝剑。虽然律政司应该大公无私,但他也是透过政治委任产生,不大可能在决定上完全不受政治影响。在过往董建华任特首的年代,便出现过律政司拒绝检控城中富豪的“胡仙案”,轰动一时;在雨伞运动期间,也出现了多宗争议案件,被公众质疑是选择性检控,是政治打压。在这安排下,若政治失衡,律政司及执法机关,包括了警方及廉政公署,不难成为打击政敌的工具。

第四点先天不足,是法院只能处理犯法违规事件,若没有犯法或甚至没有法律可跟随,即使事情极不公义及不合理,法院也束手无策,只能袖手旁观。在这方面,特首便拥有无比的优势,因为他有极大的权力左右什么成为法律。除了任何法律均需最终由他签署才生效外,《基本法》更给予他权力限制立法会的提案。《基本法》第74条规定,立法会议员若要提出涉及公共开支,或政治体制及政府运作的草案前,必先得到特首书面同意。因为任何有实质意义的议案,都一定触及基本法第74条,换句话说,特首对于最终什么成为香港法律,掌有生杀大权。此权力之大,民主国家罕见,难怪香港迟迟未能通过收紧特首收受利益的监管法例。

“非制度化”攻陷法治的危机

香港管治的瓦解,在于政治制度的“非制度化”(deinstitutionalization),即一切再没有制度可言,权力及当权者的欲念均失去制衡,进入人治、谁掌权谁话事的混乱局面。一个深入民心的例子,便是2013年王维基“香港电视”的免费电视牌照申请被否决。申请审核被指最后因“一男子”反对(外界普遍相信是特首的个人决定),便不顾一切程序及理据,不发牌予香港电视。

当行政长官在行政主导的霸气下,先后收服了公务员及立法会,余下的,只有法治这个堡垒。香港法治制度虽然有些先天不足,但仍然较为稳固,能在不涉及中央对《基本法》解释权的香港自治范围内,防止当权者完全任意妄为,支撑着香港管治。然而,在中国的管治模式不断渗入香港下,恐怕这堡垒也有被攻陷的一天!

(香港瓦解论之五)

(黄伟豪,中文大学公共政策研究中心副主任)

参考资料:Heilmann, Sebastian, and Elizabeth J. Perry, eds. (2011) Mao’s Invisble Hand: The Political Foundations of Adaptive Governance in China. Cambridge, MA: Harvard University Asia Center.

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