港英殖民地年代的政治神話當中，雖然沒有民主，但仍然有不少重要支柱，支撐其有效管治。當中包括了公務員制度、積極不干預的的自由經濟政策，以及法治。近年，前兩者已面對極大衝擊，其制度的完整性及影響力早已被削弱。在香港的行政主導（Executive-led）制度下，特首要成為「超然」存在的最大、亦是最後的障礙，就只剩下法治。這個香港管治的最後堡壘，最近面對風雨飄搖的局面，受盡過住極之罕見的批評和謾罵（「警察拉人，法官放人」等口號不絕於耳，亦有親建制團體多次到法庭門外示威，公然質疑法院裁決），實有岌岌可危之勢。
當中國對香港的干預越來越大，當香港越來越像中國的時候，法治面臨越來越大的衝擊，是完全可以理解和預期的事。中國政治完全不相信制衡，不接受三權分立，視任何對執政者權力的制肘為施政的絆腳石，必須加以剷除。在一本專門分析中國近代管治模式的書──《毛澤東的無形之手》（Mao’s Invisible Hand）中，其中兩位作者Sebastian Heilmann和Elizabeth J. Perry提到，司法制度在中國共產黨的眼中，只是促進黨政策的可隨意改變工具（malleable instruments to advance party policies ）。亦即是說，黨在法律之上，有「超然」地位，法律在不能制約黨的同時，更可隨意被黨操控，以達至其政策目的。
法治不單追求依法治國
法治是與憲政主義（constitutionalism）息息相關的重要政治概念，兩者最重要的目標均是限制國家權力，以保障個人權利和自由。在這個基本原則下，依照接近最理想的法治精神的程度，法律制度可以大約被分成五個不同的層次：無法無天、有法可依、有法必依、以法限權、以法達義。
在「無法無天」的情況下，根本沒有法律可言，更遑論法治。而「有法必依」自然比「有法可依」更好，層次更高，但兩者依然只是停留在「依法治國」（rule by law）的階段。法律仍然充當着當權者的管治工具，並非用作限制當權者的權力，以保障國家及個人利益。只有「以法限權」和「以法達義」，才屬於真正法治的境界。而「以法達義」比「以法限權」再高一個層次，是因為後者除了限制當權者權力外，更明確地以保障個人權利彰顯公義為最終目標。
「依法治國」的層次，和「以法限權」、「以法達義」的境界相距甚遠。法律只是被當權者利用作管治工具，來增加自己權力的情況，大家不難想像。舉例來說，當權者完全可以通過一條「當權者永遠對」的法律，來無限量增大自己的權力。雖然，這例子或較極端，但完全有可能發生。在現實生活裏，不少國家確實通過了很多法律來限制個人自由、增加國家權力，香港限制遊行及集會權利的《公安條列》便是最佳例子。而目前中國的司法制度發展，也只是停留在「依法治國」的階段，正如在去年通過的《國家安全法》，便被廣泛批評只是用來保障「政權安全」。因此，諷刺地，在國內盲目依照法律治國，反而更可能危害人民的福祉。
香港法治四大先天不足
回歸後，在行政主導的管治設計大前提下，香港的法治制度早已先天不足。跟其他三權分立的政治體制相比，香港法治制衡行政機關及特首的能力相當有限，當中起碼有四大不足之處：
首先，司法機關最大威力的武器就是司法覆核（judicial review），可以有權裁定特首的決定違反憲法。可惜，因為《基本法》的最終解釋權在全國人民代表大會常務委員會（簡稱人大常委）手上，而特首是由中央委任的，在運作上也越來越傾向是中央在香港的利益代言人。因此，在中央與特首根本是同一陣線下，司法覆核這武器最終也不可能敵得過「人大釋法」，制衡特首能力極之有限。
第二，在行政主導下，法官也可能面對自身難保的尷尬局面。根據《基本法》，除了終審法院法官及最高法院首席法官的任免需經立法會同意外，在其他法官的任免上，特首均擁有極大的影響力。雖然在法官的人事決定上，特首必須諮詢司法人員推薦委員會的意見，但這個委員會的成員全由特首委任，律政司更是當然成員。長遠來說，司法人員任免程序的獨立性，及司法機關對特首的制衡能力亦成疑。
第三，律政司本身的中立性及公正性也是一個缺口。在現存制度下，只有律政司才擁有「刑事案件的檢控權」這把尚方寶劍。雖然律政司應該大公無私，但他也是透過政治委任產生，不大可能在決定上完全不受政治影響。在過往董建華任特首的年代，便出現過律政司拒絕檢控城中富豪的「胡仙案」，轟動一時；在雨傘運動期間，也出現了多宗爭議案件，被公眾質疑是選擇性檢控，是政治打壓。在這安排下，若政治失衡，律政司及執法機關，包括了警方及廉政公署，不難成為打擊政敵的工具。
第四點先天不足，是法院只能處理犯法違規事件，若沒有犯法或甚至沒有法律可跟隨，即使事情極不公義及不合理，法院也束手無策，只能袖手旁觀。在這方面，特首便擁有無比的優勢，因為他有極大的權力左右什麼成為法律。除了任何法律均需最終由他簽署才生效外，《基本法》更給予他權力限制立法會的提案。《基本法》第74條規定，立法會議員若要提出涉及公共開支，或政治體制及政府運作的草案前，必先得到特首書面同意。因為任何有實質意義的議案，都一定觸及基本法第74條，換句話說，特首對於最終什麼成為香港法律，掌有生殺大權。此權力之大，民主國家罕見，難怪香港遲遲未能通過收緊特首收受利益的監管法例。
「非制度化」攻陷法治的危機
香港管治的瓦解，在於政治制度的「非制度化」（deinstitutionalization），即一切再沒有制度可言，權力及當權者的欲念均失去制衡，進入人治、誰掌權誰話事的混亂局面。一個深入民心的例子，便是2013年王維基「香港電視」的免費電視牌照申請被否決。申請審核被指最後因「一男子」反對（外界普遍相信是特首的個人決定），便不顧一切程序及理據，不發牌予香港電視。
當行政長官在行政主導的霸氣下，先後收服了公務員及立法會，餘下的，只有法治這個堡壘。香港法治制度雖然有些先天不足，但仍然較為穩固，能在不涉及中央對《基本法》解釋權的香港自治範圍內，防止當權者完全任意妄為，支撐着香港管治。然而，在中國的管治模式不斷滲入香港下，恐怕這堡壘也有被攻陷的一天！
（香港瓦解論之五）
（黃偉豪，中文大學公共政策研究中心副主任）
參考資料：Heilmann, Sebastian, and Elizabeth J. Perry, eds. (2011) Mao’s Invisble Hand: The Political Foundations of Adaptive Governance in China. Cambridge, MA: Harvard University Asia Center.
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