评论｜独家解码：中国政治为何离不开“小组长”？

一年一度的全国“两会”照例登场，当几千位人大代表、政协委员从全国各地赶来开会时，摆在他们面前的，往往是执政党精心酝酿过的报告与计划。

当然，代表们自己那些引人注目的提案，也会成为这半个月舆论场的焦点，但却不是中南海最关心的事情。比起明星秀场的“两会”，海内外的中国通们更能从中国共产党自己的开会中看出端倪。

2016年头两个月，中共中央总书记习近平，主持了四场重量级会议，足以体现其“总书记”的权威。

1月7日，他主持召开政治局常委会，听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报和中央书记处工作报告。

1月11日和26日，他分别主持召开了“中央全面深化改革领导小组”第二十次会议，以及“中央财经领导小组”第十二次会议。

2月23日，他又主持召开了“深改领导小组”的第二十一次会议。

其中的“领导小组”，是中国大陆极具特色的政治组织，它隶属党务系统，却决定政务国是，难觅行踪，却举足轻重。

诸多小组，牵连着一系列政治举措，改变着现在，更影响着未来。

一、习近平的新装：从“总书记”到“小组长”

听取各国家机关党组的汇报，是习近平彰显“总书记”在党内领导作用的标志。

因为担任国务院、人大、政协党组及中央书记处负责人的，正是李克强、张德江、俞正声和刘云山这四位常委——常委向总书记做汇报，使过去政治局常委“集体领导”、“各管一摊”的模式悄然发生着变化。

上述会议中，“汇报”只是昙花一现，“小组”才是新常态。

自2013年起，习近平在身兼党的总书记、国家主席、中央军委主席的同时，还兼任着六个领导小组的组长和中央国家安全委员会主席，其中有四个都是新设立的。而其他政治局常委，都在他担任组长的小组中，成为副手或成员，领导与被领导关系也在小组中确立。

这些名目繁多的“小组”，成为习近平的新装——看不见摸不着，却决定着“总书记”领导力的强弱。

人事关系的变动只是一方面。比起前任，习近平担任小组长的行动要高调得多。除小组每次开会都要占据《新闻联播》头条外，官方媒体还常常为小组的架构进行深度解读，并强调小组决策高效、推动改革的正面效果。

官方公开宣扬小组的“决策权”，被海外媒体视为“小组治国”的讯号。这种原本非常态的临时组织，成为顶层决策的日常机构，势必引发人们对中国政治体制运行方式的猜想。

实际上，“小组”并非习近平任内的首创，而是有着悠久的政治传统，几乎伴随着整个中共革命与建政的历史。在以往的研究者眼中，“小组”仅关乎行政运转的效率或模式。

实际在中共历史上，“小组”制度，完全依循着中共政治的逻辑生长、演进，蕴藏着中共政治文化的密码。

二、毛泽东的传统：中共从“列宁政党”走向“内廷政治”

开会，一直都是各国共产党决策的最重要形式。直至今天，“小组”也是为开会而生，各小组的公开露面，都是通过一次次会议传递给公众。开会因其机动、灵活、快速，成为临时决策的理想方式。

现代政治中的会议，通常都是决策机关日常的一部分。但对于共产主义国家和共产党来说，会议本身就是决策机关。因各种“会”而衍生出的中央委员会、政治局常务委员会、部长会议等等党务和政务机关，都成为共产党和整个国家权力的核心。这一制度为苏联所实行之后，逐渐成为各左翼政党的组织模式。在中国，“以俄为师”的国民党和共产党都采用了同样的组织方式。

最为典型的委员会制度，原本是欧洲现代政治的一种民主化的运行方式，它突出公开、共同、协商的决策，以多数决为原则，同样通过开会体现出来。20世纪初，俄国布尔什维克党在执政后借鉴了这一制度。在此期间，中央委员会时常会因决策分歧而公开辩论，并举行表决。比如，在一战中苏俄是否与德国签订苛刻条约的问题上，即使是最高领导人列宁，也会因领导层多数人反对而无法通过自己的提议。

列宁并不满意这种“低效”的决策。他自己首先成了这一制度的破坏者──当他的提议得不到通过时，他就会不停地重新开会表决，并在私下挨个说服其他同志，直到最终通过。而在列宁死后，斯大林更是将这种传统推向了反面。他常常会在开会前与自己的亲信沟通，并分别收买派系之外的人。当一切都安排好之后，公开的会议便成为一边倒打击反对派的政治表演。

当“开小会”取代了“开大会”的决策功能，权力也从公开走向秘密。甚至，在斯大林与毛泽东处于权力巅峰的阶段，两党都长达十三年不开全国党代会，“制度自信”可见一斑。

其实，中共在成立之初，只是共产国际的一个支部，受苏共资助，由苏共领导，其组织和决策也都根据苏共的指令执行，是典型的“列宁式政党”。它自然也全盘复制了“开会决策”的制度：一方面，它在成立时模仿苏共的委员会制，并以同乡、同校的小知识分子为主体，实行协商的决策方式；另一方面，它在苏共控制下又有极严密的组织纪律。因此，有共产国际和苏共这样强大的外部力量，非常态的秘密决策很难在早期中共党内出现。

然而，事情正在起变化。

1927年国民党“清党”之后，国共关系破裂，中共成为国统区的非法组织，之后便开始了武装战争，军事也成为中共的第一要务。在此特殊状态下，一系列非常态的临时决策机构建立起来，如战争中的“前敌委员会”、地下党活动的“特殊委员会”，以及在长征初期的“最高三人团”。

“最高三人团”是最像“小组”的决策机构，在共产国际的支持下，成为实际权力中心，由博古、李德、周恩来组成。而当时原本存在的中央政治局和中央军委则被架空。

遵义会议之后，老“三人团”因为军事失利受到批判。就在此时，毛泽东提议成立新的“三人团”以统一指挥军事，他则成为新“三人团”的核心。由此，毛借助这个曾将他挤出决策层的临时机构，又重新取得了最高指挥权。

毛泽东的升起，为中共这个列宁政党带来了更多中国传统政治的游戏规则，创造了属于中共自己的新传统。

中国古代皇权社会，有作为的专制君主始终为集中权力而费尽心思。汉武帝时，原本常态化的官僚体系“三公九卿”制度逐渐弱化，取而代之的是皇宫的侍从队伍——“内廷”。内廷的“尚书”，即皇帝身边的秘书，逐渐成为实际的“宰相”，至隋唐“三省六部”正式将“尚书”公开化、常态化。

然而对皇帝来说，公开的秘书便不再是信得过的秘书。明朝废宰相后，原本作为咨议机构的“内阁”，又成为实际决策者。最后，皇帝连咨议的谋士也信不过了，直接把权力搬进了自己的卧室。清代的“南书房”、“军机处”等宫廷近侍机构，演变为皇帝秘密决策的中枢。

而近侍机构参与、影响甚至直接充当决策者，是专制政治的独特逻辑。

在延安时代，毛泽东将中央秘书处提高到空前地位，并让自己的秘书领导，使其由一个负责发报、记录的小团队上升为掌管党和军队情报、肃反的中枢组织。日后从中央秘书处分离出来的中央社会部，更成为延安整风期间权力最大的党务机构，对党员和干部握有生杀大权。

1949年后“小组”的出现，是毛泽东的一大发明，它让中共从“列宁政党”走向“内廷政治”。

毛泽东以其特有的政治权谋，在列宁主义政党与中国皇权政治之间找到了契合点，同时也大幅拉低了中共组织原则的底线，使“小组”成为中共迥异于苏联和其他共产主义国家的独特机制。

三、毛泽东首创“小组治国”：“决定权在党中央”

小组姓“党”，是毛泽东为“小组”体制定下的基调。

如果说1949年前，毛泽东关心的是党内，那么1949年后，他关心的则是“党国”。在中共执政之初，“政治协商”依旧是名义上的决策方式，非中共人士也在国家机关中数量众多。共产党的干部如何管理政权，并确保中共对国家权力的垄断，成为关键问题。

为此，毛泽东的思路是“分管干部”。1953年11月，中共中央发出《关于加强干部管理工作的决定》，建立军队、财经、工业、文教、农林、交通等若干“工作部”，进行“分口管理”。这种“先管人、再管事”的做法很快奏效。最终，中央将干部分为六个大“口”，并由中共高层领导人分工负责。

这样一来，某个国家机关中的党员干部，在党内就有了对应的领导部门，他们在参加党内会议时，就要汇报自己的工作，并接收党的指示。党务系统对政务系统通过干部开会形成了一种间接控制。

然而，毛泽东的思路从不仅限于解决党政关系，他更关心的是自己与周恩来在分享权力上的冲突。“分口管理”使得周恩来的总理权限被毛泽东所倚重的高岗、邓小平等人分割。

在当时的计划体制下，国家计划委员会独立于政务院之外，掌握经济财政大权，担任计委主席的高岗也成为“计划口”的总负责，政务院基本不能对经济作出决策。不幸的是，“东北王”高岗错将毛泽东与周恩来之间微妙的博弈看成了敌对关系，最终导致自己出局。

这场意外，使得1953年的这次“分口管理”也并未持续很久，但成为了“小组”的雏形。

1958年6月，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》。这被视为“小组”首次出现在最高决策层。《通知》中强调：

“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向他们直接作报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个政治设计院，没有两个政治设计院。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分，具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。”

在今天看来，无论是“一元化”还是“党政不分”，都是官方避之不及的过时语汇。但1958年，“反右运动”和“大跃进”接续发生。《通知》所言“只有一个政治设计院”，正是否定“右派”章伯钧所提的“政协、人大、民主党派、人民团体是四个政治设计院”。这不仅是批判章伯钧，更是表明中共在政治上的绝对领导。

然而，在大跃进的背景下，这份通知还有更多的政治考量。

毛泽东对大跃进的决心，早在1956年就凸显出来。毛泽东曾在1955年底召开各地方党委书记会议，批判“右倾保守”思想，之后又首次提出了“多快好省”。《人民日报》则在1956年元旦发表题为《为全面提早完成和超额完成五年计划而奋斗》的社论。各党委书记们也被毛泽东广泛动员起来。

而周恩来领导的国务院则试图给毛泽东的热情降温。1956年的经济计划由国务院负责制定，周恩来采取了“压一压”的方针，之后又提出了“反冒进”的口号，在计划的落实上取消了诸多不切实际的指标。这样，中共中央与国务院在决策上的冲突通过毛周的一次分歧显现出来。

尽管周恩来从未与最高领袖公开对抗，仅仅是就实际问题进行纠偏与修补，但对权力敏感的毛泽东仍对此十分不满，决定成立中共中央各小组，意在分割国务院的权力，实现他1953年未能实现的目标。

《通知》由周恩来起草，内容原本只是成立各小组，但毛泽东阅后又亲自增加了以上那段话，尤其强调“这些小组是党中央的……政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央”。

不过，与习近平不同，毛泽东并不是一个爱当小组长的人。原因在于，他自延安时代之后，就已经将中共中央主席凌驾于政治局之上，成为拥有“最终决定权”的领袖，各小组长在党内会议上向他汇报工作，使其完全能够直接影响决策，并且绕过国务院的行政体制。

小组成立的影响巨大。此后，无论是国民经济的五年计划，还是年度的财政计划，国务院及其部委都成为领导小组的配角，由决策者下降为执行者。更有趣的是，在陈云担任组长的中央财经领导小组中，身为国务院总理的周恩来竟和各部部长一样，仅仅担任组员。

此外，中共的政治运动也与“小组”联系紧密。在肃反运动期间，曾出现“中央十人小组”，由公安、司法、监察、文化等各部门抽调干部组成，是决策和协调整个运动的核心。而著名的“中央文革小组”，不仅成为推动“文化大革命”的主力，还在“文革”初期一度取代政治局，控制国家决策。

“小组”这一毛泽东亲手发扬的制度，在中共建政前三十年逐步吞噬正常的国家体制，最终走向极端化。但是，“小组”却并没有随着极端年代的结束而消失，反而走向了更复杂的形态。

四、改革年代的“小组”博弈

1978年后，毛泽东死前指定的接班人华国锋逐渐失去最高权力，邓小平成为中国的实际最高决策者。中共改革派领袖胡耀邦与赵紫阳，则是邓小平推动改革的一线主政者。

一方面，邓小平依靠“文革”中被打倒的老干部群体，成功地清理了借“文革”崛起的干部，在1982年中共十二大召开时，选举的中央委员只有四分之一来自华国锋时代的十一届中央委员会。

另一方面，老干部本身也成为邓小平需要解决的问题。1980年，邓小平发表《党和国家领导制度的改革》的讲话，主要涉及四个方面：领导人不应过分集权、老干部不宜过多兼职、党政分开、培养接班人。

对此，邓小平再次运用了“小组”的能量，进行人事替换。首先是直指集党政军三权于一身的华国锋，此时他的总理职务已交给赵紫阳，一年后又将党主席和军委主席的职务交给了胡耀邦和邓小平，党政军的最高权力实现分离。

在赵紫阳被提携的同时，“小组长”也成为他的重要兼职。1979年，国务院曾设立财经委员会，由中共元老陈云任主任。而这一机构仅仅存在一年就被废除，取而代之的是“中央财经工作领导小组”，由当时的国务院副总理赵紫阳任组长，实际上全面接管了经济大权。在赵紫阳任总理和总书记后，他都一直担任财经小组组长，此后最高领导人担任此职务亦成为惯例。

邓小平提倡的“党政分开”，与毛泽东对“小组政治”设立的初衷完全对立。

因此，耐人寻味的现象发生了：在当时的“胡赵体制”（1981-1987）下，党的总书记胡耀邦不担任任何小组职务，总理赵紫阳担任财经小组组长，国家主席李先念担任外事小组组长，人大委员长彭真担任政法小组组长。

当时，党的“小组”领导几乎都在政府体系中，原本“以党代政”的小组实际变成辅助政府决策的协调机构。

作为忠实的改革者，赵紫阳从邓小平的“党政分开”理念中找到了机会。在他就任中共总书记后，限制党务系统权力的大规模政治改革开始推行，而“小组”便是首要目标。

1987年中共十三大之后，许多“小组”或被撤销，或转换功能，大幅缩小其活动空间。当年12月，中共中央书记处发布《党中央直属机构改革方案》，撤消了中央保密委员会、中央财经领导小组的办公室，并把已升格的中央政法委员会又降为政法小组，且规定其不发文、不设办事机构、不讨论处理具体案件，仅仅具有协调功能。

按赵紫阳的思路，领导小组被撤销，则等于其把决策权还给了政府；撤销小组的办公室，则使其失去了部署具体工作、干预决策的权力。而最典型的中央政法委，一直以来实行公检法合署办公，被党务系统统一领导，同时干预逮捕、起诉和审判，成为制造八十年代“严打”的中枢机构。明确限制其权责，是走向司法独立的关键一步。

最初，邓小平对于政治改革的推动十分积极。但1989年之后随着赵紫阳的下台，邓小平的态度也发生了变化。“党政分开”的提法逐渐淡出了舆论，“加强党的建设”成为新目标，大量的“领导小组”被恢复、增设，有些甚至走向常态化。

1993年，中共十四届二中全会发布《关于党政机构改革的方案》，明确规定了12个中央“领导小组”。此外，早在1990年，中央政法小组又重新升格为中央政法委员会，之后政法委的权限大幅扩张，在中共十六大之后，政法委书记进入政治局常委，借助维稳工作权力空前。

“小组”还在扩充，中共政治的生态却发生了变化。

在“加强党的建设”的口号下，在江泽民时代，中共的“小组”从宏观延伸到了微观，因事而立的领导小组逐渐增多，如中央精神文明建设指导委员会（1997）、中央国家安全领导小组（2000）、中央人才工作协调小组（2003）。

在2002年的中共十六大上，胡锦涛成为中共历史上首次平稳交接的继任者。然而，随着邓的离世，党内的派系矛盾也愈加明显。之后的历次党代会，中央委员会、政治局乃至政治局常委的人事安排，都不再由元老决定，而是不同派系暗中博弈的结果。此时的“小组”，因各常委分别牵头、独立负责，实际上造成了党内决策的掣肘。因此，在胡锦涛执政的十年，他很难独掌局面，不得不面对九常委“九龙治水、各管一摊”的困境。

而习近平正是希望重新利用“小组”集中决策的特点，通过增设顶层小组（如深改、军改）并亲任组长的方式，提升总书记的决策能量。至少就现状来说，这是一个可以实现其目标的有效方式。时至今日，改革年代的“小组”已成为四十年来最有权力的决策机构，并有着更加公开化的趋势。

五、“小组”政治，走不出的周期律？

“小组”体制经过半个多世纪的进化，一直伴随着中共的政治史，至今仍受高层青睐。但“小组”并非万能，“小组”体制本身的困境使其在现代政治面前尤为凸显。

最直接的问题是地方权力的扩张。

一直以来，“小组”体制都不仅仅是中央层级的机构，在地方也会相应跟进。而最高领导人权力的扩张，所带来的往往是地方领导的同步扩权。

比如，在毛时代提倡“书记挂帅”、“分口管理”，实际上是毛泽东出于限制周恩来的政府决策权的考虑。但在地方却造成了党委书记独大的局面，使其能够在“大跃进”当中无所顾忌地虚报产量、更能够在“大饥荒”时瞒报灾情、抓捕逃难人口而不受制约。历次的政治运动，更是因得到地方迅速响应而使错误被不断复制和放大，监督机制从中央到地方都运转失效。

在今日，地方党委书记同样身兼地方深改、财经、网信等小组组长，书记对地方的决策影响大幅提高。在人事上，中央掀起的“反腐”使大批部级官员落马，这其中不乏人事矛盾；在地方跟进反腐的过程中，省委、市委乃至县委也都查处了大批贪腐官员，权力极大的书记们，也极有可能利用“反腐”行动打击异己，制造冤案。

面对这种矛盾，毛时代的解决办法是进一步向地方收权。大饥荒之后，中共中央曾发布《关于调整管理体制的若干暂行规定》，指出“经济管理的大权…应更多地集中到中央和中央局”，导致地方的计划都要由中央制定。

这给决策带来了极高成本和更大误差。那么，今天呢？在中国经济更开放、复杂的今日，收权的成本要远远高于计划时代。

为此，让地方干部深入参与中央组织的政治活动，成为防止地方离心的另一个治理思路。比如中共十八大以来大范围的“群众路线活动”和“民主生活会”，试图减少地方党委书记的权威，让同级之间开展“批评与自我批评”。此外，习近平还曾组织县委书记的座谈会，希望借助最高领导人与县级干部的沟通，打破省市各级的封闭管辖。然而，这种单一的人事控制能否限制地方干部在具体事务上的超级权力，也同样值得怀疑。

“小组”体制的强势，还使政府机构长期简单化。

一直以来，在中国大陆介绍当代政治制度的教科书中，政体都呈现出极简单的一面，无非是人大、政府、政协等国家机关，条块清晰、粗枝大叶。

而另一方面，党的诸多部门和各“小组”并不公开，却体系庞大、繁复、叠床架屋。这表明，政府机关长期缺少决策的实践，制度设计成为形式，看不到实效、博弈与制衡。

在法理上，最为显著的便是“小组”与国家政治制度的矛盾。作为宪法规定的最高权力机关，全国人大的决定权几乎被党的“小组”完全取代，也不可能对“小组”产生任何监督。而人大与国务院的上下关系，也因“小组”的存在而被打乱。无论是人大、国务院还是司法部门，都成为各相关“小组”的一员，被纳入到集中决策当中。在地方，党委书记甚至长期兼任人大主任，权力的高度集中使人大的运行在“小组”面前羸弱不堪。

而就政府本身来说，党的“小组”将政府的关键领域（财经、公安、外事）抽离重组，归入党务系统，并直接干预具体事务的决策，使政府更加空壳化。国务院自身也有各协调小组，然而都只涉及“抗震救灾”、“森林防火”、“防艾滋”等细节问题，而即使是这些问题，也要依赖财政、司法、甚至军队等部门的配合，而这些部门的调度权限，无一例外地指向了党领导下的“小组”，乃至最高领导人。在此前提下，国务院的“部制改革”、“简政放权”，操作空间都极为有限。

政府没有决策权，却要担责任。2003年“非典”之后中国政府兴起了官员问责制度。凡每次出现公共危机，主政的政府官员都有辞职、免职甚至入狱的风险。与此相反，实际进行决策的“小组”与党委书记多数情况下都安然无恙。由“小组”政治导致的权责分离，使党务系统的决策者不受制约、政府官员却因怕担责任走向惰政。由问责而衍生出的，是具有超级权力的“小组”，游走在法律之外，在常态化之后将面临更多问题。

当下，“小组长”和“小组”决策走入公众视野，走向公开，展现了中共高层面对改革的自我调整，也体现习近平借“小组”破局、重组权力架构、推行施政目标的思维。

然而，“小组”体制始终刻印着中共“前现代”的治理思维。破局容易开局难，与现代政治相悖的“小组”体制并非一个现代政党长久的决策途径，更不应是改革的终极目标。本届中共领导人的权力重组还未结束，“小组”体制也日趋强势。打破藩篱的木棒是否会成为新的藩篱？历史常跟我们开这样的玩笑。

参考文献：

郑谦，庞松，韩钢，张占斌：当代中国政治体制发展概要，北京：中共党史资料出版社，1988年。

邵宗海，苏厚宇：具有中国特色的中共决策机制——中共中央工作领导小组，台北：韦伯文化，2007年。

周望：中国“小组机制”研究，天津：天津人民出版社，2010年。

（郭子健，历史系研究生，主修中国当代史）