評論｜獨家解碼：中國政治為何離不開「小組長」？

一年一度的全國「兩會」照例登場，當幾千位人大代表、政協委員從全國各地趕來開會時，擺在他們面前的，往往是執政黨精心醖釀過的報告與計劃。

當然，代表們自己那些引人注目的提案，也會成為這半個月輿論場的焦點，但卻不是中南海最關心的事情。比起明星秀場的「兩會」，海內外的中國通們更能從中國共產黨自己的開會中看出端倪。

2016年頭兩個月，中共中央總書記習近平，主持了四場重量級會議，足以體現其「總書記」的權威。

1月7日，他主持召開政治局常委會，聽取全國人大常委會、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作彙報和中央書記處工作報告。

1月11日和26日，他分別主持召開了「中央全面深化改革領導小組」第二十次會議，以及「中央財經領導小組」第十二次會議。

2月23日，他又主持召開了「深改領導小組」的第二十一次會議。

其中的「領導小組」，是中國大陸極具特色的政治組織，它隸屬黨務系統，卻決定政務國是，難覓行蹤，卻舉足輕重。

諸多小組，牽連着一系列政治舉措，改變着現在，更影響着未來。

一、習近平的新裝：從「總書記」到「小組長」

聽取各國家機關黨組的彙報，是習近平彰顯「總書記」在黨內領導作用的標誌。

因為擔任國務院、人大、政協黨組及中央書記處負責人的，正是李克強、張德江、俞正聲和劉雲山這四位常委——常委向總書記做彙報，使過去政治局常委「集體領導」、「各管一攤」的模式悄然發生着變化。

上述會議中，「彙報」只是曇花一現，「小組」才是新常態。

自2013年起，習近平在身兼黨的總書記、國家主席、中央軍委主席的同時，還兼任着六個領導小組的組長和中央國家安全委員會主席，其中有四個都是新設立的。而其他政治局常委，都在他擔任組長的小組中，成為副手或成員，領導與被領導關係也在小組中確立。

這些名目繁多的「小組」，成為習近平的新裝——看不見摸不着，卻決定着「總書記」領導力的強弱。

人事關係的變動只是一方面。比起前任，習近平擔任小組長的行動要高調得多。除小組每次開會都要佔據《新聞聯播》頭條外，官方媒體還常常為小組的架構進行深度解讀，並強調小組決策高效、推動改革的正面效果。

官方公開宣揚小組的「決策權」，被海外媒體視為「小組治國」的訊號。這種原本非常態的臨時組織，成為頂層決策的日常機構，勢必引發人們對中國政治體制運行方式的猜想。

實際上，「小組」並非習近平任內的首創，而是有着悠久的政治傳統，幾乎伴隨着整個中共革命與建政的歷史。在以往的研究者眼中，「小組」僅關乎行政運轉的效率或模式。

實際在中共歷史上，「小組」制度，完全依循着中共政治的邏輯生長、演進，藴藏着中共政治文化的密碼。

二、毛澤東的傳統：中共從「列寧政黨」走向「內廷政治」

開會，一直都是各國共產黨決策的最重要形式。直至今天，「小組」也是為開會而生，各小組的公開露面，都是通過一次次會議傳遞給公眾。開會因其機動、靈活、快速，成為臨時決策的理想方式。

現代政治中的會議，通常都是決策機關日常的一部分。但對於共產主義國家和共產黨來說，會議本身就是決策機關。因各種「會」而衍生出的中央委員會、政治局常務委員會、部長會議等等黨務和政務機關，都成為共產黨和整個國家權力的核心。這一制度為蘇聯所實行之後，逐漸成為各左翼政黨的組織模式。在中國，「以俄為師」的國民黨和共產黨都採用了同樣的組織方式。

最為典型的委員會制度，原本是歐洲現代政治的一種民主化的運行方式，它突出公開、共同、協商的決策，以多數決為原則，同樣通過開會體現出來。20世紀初，俄國布爾什維克黨在執政後借鑑了這一制度。在此期間，中央委員會時常會因決策分歧而公開辯論，並舉行表決。比如，在一戰中蘇俄是否與德國簽訂苛刻條約的問題上，即使是最高領導人列寧，也會因領導層多數人反對而無法通過自己的提議。

列寧並不滿意這種「低效」的決策。他自己首先成了這一制度的破壞者——當他的提議得不到通過時，他就會不停地重新開會表決，並在私下挨個說服其他同志，直到最終通過。而在列寧死後，斯大林更是將這種傳統推向了反面。他常常會在開會前與自己的親信溝通，並分別收買派系之外的人。當一切都安排好之後，公開的會議便成為一邊倒打擊反對派的政治表演。

當「開小會」取代了「開大會」的決策功能，權力也從公開走向秘密。甚至，在斯大林與毛澤東處於權力巔峰的階段，兩黨都長達十三年不開全國黨代會，「制度自信」可見一斑。

其實，中共在成立之初，只是共產國際的一個支部，受蘇共資助，由蘇共領導，其組織和決策也都根據蘇共的指令執行，是典型的「列寧式政黨」。它自然也全盤複製了「開會決策」的制度：一方面，它在成立時模仿蘇共的委員會制，並以同鄉、同校的小知識分子為主體，實行協商的決策方式；另一方面，它在蘇共控制下又有極嚴密的組織紀律。因此，有共產國際和蘇共這樣強大的外部力量，非常態的秘密決策很難在早期中共黨內出現。

然而，事情正在起變化。

1927年國民黨「清黨」之後，國共關係破裂，中共成為國統區的非法組織，之後便開始了武裝戰爭，軍事也成為中共的第一要務。在此特殊狀態下，一系列非常態的臨時決策機構建立起來，如戰爭中的「前敵委員會」、地下黨活動的「特殊委員會」，以及在長征初期的「最高三人團」。

「最高三人團」是最像「小組」的決策機構，在共產國際的支持下，成為實際權力中心，由博古、李德、周恩來組成。而當時原本存在的中央政治局和中央軍委則被架空。

遵義會議之後，老「三人團」因為軍事失利受到批判。就在此時，毛澤東提議成立新的「三人團」以統一指揮軍事，他則成為新「三人團」的核心。由此，毛藉助這個曾將他擠出決策層的臨時機構，又重新取得了最高指揮權。

毛澤東的升起，為中共這個列寧政黨帶來了更多中國傳統政治的遊戲規則，創造了屬於中共自己的新傳統。

中國古代皇權社會，有作為的專制君主始終為集中權力而費盡心思。漢武帝時，原本常態化的官僚體系「三公九卿」制度逐漸弱化，取而代之的是皇宮的侍從隊伍——「內廷」。內廷的「尚書」，即皇帝身邊的秘書，逐漸成為實際的「宰相」，至隋唐「三省六部」正式將「尚書」公開化、常態化。

然而對皇帝來說，公開的秘書便不再是信得過的秘書。明朝廢宰相後，原本作為諮議機構的「內閣」，又成為實際決策者。最後，皇帝連諮議的謀士也信不過了，直接把權力搬進了自己的卧室。清代的「南書房」、「軍機處」等宮廷近侍機構，演變為皇帝秘密決策的中樞。

而近侍機構參與、影響甚至直接充當決策者，是專制政治的獨特邏輯。

在延安時代，毛澤東將中央秘書處提高到空前地位，並讓自己的秘書領導，使其由一個負責發報、記錄的小團隊上升為掌管黨和軍隊情報、肅反的中樞組織。日後從中央秘書處分離出來的中央社會部，更成為延安整風期間權力最大的黨務機構，對黨員和幹部握有生殺大權。

1949年後「小組」的出現，是毛澤東的一大發明，它讓中共從「列寧政黨」走向「內廷政治」。

毛澤東以其特有的政治權謀，在列寧主義政黨與中國皇權政治之間找到了契合點，同時也大幅拉低了中共組織原則的底線，使「小組」成為中共迥異於蘇聯和其他共產主義國家的獨特機制。

三、毛澤東首創「小組治國」：「決定權在黨中央」

小組姓「黨」，是毛澤東為「小組」體制定下的基調。

如果說1949年前，毛澤東關心的是黨內，那麼1949年後，他關心的則是「黨國」。在中共執政之初，「政治協商」依舊是名義上的決策方式，非中共人士也在國家機關中數量眾多。共產黨的幹部如何管理政權，並確保中共對國家權力的壟斷，成為關鍵問題。

為此，毛澤東的思路是「分管幹部」。1953年11月，中共中央發出《關於加強幹部管理工作的決定》，建立軍隊、財經、工業、文教、農林、交通等若干「工作部」，進行「分口管理」。這種「先管人、再管事」的做法很快奏效。最終，中央將幹部分為六個大「口」，並由中共高層領導人分工負責。

這樣一來，某個國家機關中的黨員幹部，在黨內就有了對應的領導部門，他們在參加黨內會議時，就要彙報自己的工作，並接收黨的指示。黨務系統對政務系統通過幹部開會形成了一種間接控制。

然而，毛澤東的思路從不僅限於解決黨政關係，他更關心的是自己與周恩來在分享權力上的衝突。「分口管理」使得周恩來的總理權限被毛澤東所倚重的高崗、鄧小平等人分割。

在當時的計劃體制下，國家計劃委員會獨立於政務院之外，掌握經濟財政大權，擔任計委主席的高崗也成為「計劃口」的總負責，政務院基本不能對經濟作出決策。不幸的是，「東北王」高崗錯將毛澤東與周恩來之間微妙的博弈看成了敵對關係，最終導致自己出局。

這場意外，使得1953年的這次「分口管理」也並未持續很久，但成為了「小組」的雛形。

1958年6月，中共中央發出《關於成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》。這被視為「小組」首次出現在最高決策層。《通知》中強調：

「這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向他們直接作報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個政治設計院，沒有兩個政治設計院。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分，具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央。」

在今天看來，無論是「一元化」還是「黨政不分」，都是官方避之不及的過時語彙。但1958年，「反右運動」和「大躍進」接續發生。《通知》所言「只有一個政治設計院」，正是否定「右派」章伯鈞所提的「政協、人大、民主黨派、人民團體是四個政治設計院」。這不僅是批判章伯鈞，更是表明中共在政治上的絕對領導。

然而，在大躍進的背景下，這份通知還有更多的政治考量。

毛澤東對大躍進的決心，早在1956年就凸顯出來。毛澤東曾在1955年底召開各地方黨委書記會議，批判「右傾保守」思想，之後又首次提出了「多快好省」。《人民日報》則在1956年元旦發表題為《為全面提早完成和超額完成五年計劃而奮鬥》的社論。各黨委書記們也被毛澤東廣泛動員起來。

而周恩來領導的國務院則試圖給毛澤東的熱情降温。1956年的經濟計劃由國務院負責制定，周恩來採取了「壓一壓」的方針，之後又提出了「反冒進」的口號，在計劃的落實上取消了諸多不切實際的指標。這樣，中共中央與國務院在決策上的衝突通過毛周的一次分歧顯現出來。

儘管周恩來從未與最高領袖公開對抗，僅僅是就實際問題進行糾偏與修補，但對權力敏感的毛澤東仍對此十分不滿，決定成立中共中央各小組，意在分割國務院的權力，實現他1953年未能實現的目標。

《通知》由周恩來起草，內容原本只是成立各小組，但毛澤東閲後又親自增加了以上那段話，尤其強調「這些小組是黨中央的……政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央」。

不過，與習近平不同，毛澤東並不是一個愛當小組長的人。原因在於，他自延安時代之後，就已經將中共中央主席凌駕於政治局之上，成為擁有「最終決定權」的領袖，各小組長在黨內會議上向他彙報工作，使其完全能夠直接影響決策，並且繞過國務院的行政體制。

小組成立的影響巨大。此後，無論是國民經濟的五年計劃，還是年度的財政計劃，國務院及其部委都成為領導小組的配角，由決策者下降為執行者。更有趣的是，在陳雲擔任組長的中央財經領導小組中，身為國務院總理的周恩來竟和各部部長一樣，僅僅擔任組員。

此外，中共的政治運動也與「小組」聯繫緊密。在肅反運動期間，曾出現「中央十人小組」，由公安、司法、監察、文化等各部門抽調幹部組成，是決策和協調整個運動的核心。而著名的「中央文革小組」，不僅成為推動「文化大革命」的主力，還在「文革」初期一度取代政治局，控制國家決策。

「小組」這一毛澤東親手發揚的制度，在中共建政前三十年逐步吞噬正常的國家體制，最終走向極端化。但是，「小組」卻並沒有隨着極端年代的結束而消失，反而走向了更復雜的形態。

四、改革年代的「小組」博弈

1978年後，毛澤東死前指定的接班人華國鋒逐漸失去最高權力，鄧小平成為中國的實際最高決策者。中共改革派領袖胡耀邦與趙紫陽，則是鄧小平推動改革的一線主政者。

一方面，鄧小平依靠「文革」中被打倒的老幹部群體，成功地清理了借「文革」崛起的幹部，在1982年中共十二大召開時，選舉的中央委員只有四分之一來自華國鋒時代的十一屆中央委員會。

另一方面，老幹部本身也成為鄧小平需要解決的問題。1980年，鄧小平發表《黨和國家領導制度的改革》的講話，主要涉及四個方面：領導人不應過分集權、老幹部不宜過多兼職、黨政分開、培養接班人。

對此，鄧小平再次運用了「小組」的能量，進行人事替換。首先是直指集黨政軍三權於一身的華國鋒，此時他的總理職務已交給趙紫陽，一年後又將黨主席和軍委主席的職務交給了胡耀邦和鄧小平，黨政軍的最高權力實現分離。

在趙紫陽被提攜的同時，「小組長」也成為他的重要兼職。1979年，國務院曾設立財經委員會，由中共元老陳雲任主任。而這一機構僅僅存在一年就被廢除，取而代之的是「中央財經工作領導小組」，由當時的國務院副總理趙紫陽任組長，實際上全面接管了經濟大權。在趙紫陽任總理和總書記後，他都一直擔任財經小組組長，此後最高領導人擔任此職務亦成為慣例。

鄧小平提倡的「黨政分開」，與毛澤東對「小組政治」設立的初衷完全對立。

因此，耐人尋味的現象發生了：在當時的「胡趙體制」（1981-1987）下，黨的總書記胡耀邦不擔任任何小組職務，總理趙紫陽擔任財經小組組長，國家主席李先念擔任外事小組組長，人大委員長彭真擔任政法小組組長。

當時，黨的「小組」領導幾乎都在政府體系中，原本「以黨代政」的小組實際變成輔助政府決策的協調機構。

作為忠實的改革者，趙紫陽從鄧小平的「黨政分開」理念中找到了機會。在他就任中共總書記後，限制黨務系統權力的大規模政治改革開始推行，而「小組」便是首要目標。

1987年中共十三大之後，許多「小組」或被撤銷，或轉換功能，大幅縮小其活動空間。當年12月，中共中央書記處發布《黨中央直屬機構改革方案》，撤消了中央保密委員會、中央財經領導小組的辦公室，並把已升格的中央政法委員會又降為政法小組，且規定其不發文、不設辦事機構、不討論處理具體案件，僅僅具有協調功能。

按趙紫陽的思路，領導小組被撤銷，則等於其把決策權還給了政府；撤銷小組的辦公室，則使其失去了部署具體工作、干預決策的權力。而最典型的中央政法委，一直以來實行公檢法合署辦公，被黨務系統統一領導，同時干預逮捕、起訴和審判，成為製造八十年代「嚴打」的中樞機構。明確限制其權責，是走向司法獨立的關鍵一步。

最初，鄧小平對於政治改革的推動十分積極。但1989年之後隨着趙紫陽的下台，鄧小平的態度也發生了變化。「黨政分開」的提法逐漸淡出了輿論，「加強黨的建設」成為新目標，大量的「領導小組」被恢復、增設，有些甚至走向常態化。

1993年，中共十四屆二中全會發布《關於黨政機構改革的方案》，明確規定了12個中央「領導小組」。此外，早在1990年，中央政法小組又重新升格為中央政法委員會，之後政法委的權限大幅擴張，在中共十六大之後，政法委書記進入政治局常委，藉助維穩工作權力空前。

「小組」還在擴充，中共政治的生態卻發生了變化。

在「加強黨的建設」的口號下，在江澤民時代，中共的「小組」從宏觀延伸到了微觀，因事而立的領導小組逐漸增多，如中央精神文明建設指導委員會（1997）、中央國家安全領導小組（2000）、中央人才工作協調小組（2003）。

在2002年的中共十六大上，胡錦濤成為中共歷史上首次平穩交接的繼任者。然而，隨着鄧的離世，黨內的派系矛盾也愈加明顯。之後的歷次黨代會，中央委員會、政治局乃至政治局常委的人事安排，都不再由元老決定，而是不同派系暗中博弈的結果。此時的「小組」，因各常委分別牽頭、獨立負責，實際上造成了黨內決策的掣肘。因此，在胡錦濤執政的十年，他很難獨掌局面，不得不面對九常委「九龍治水、各管一攤」的困境。

而習近平正是希望重新利用「小組」集中決策的特點，通過增設頂層小組（如深改、軍改）並親任組長的方式，提升總書記的決策能量。至少就現狀來說，這是一個可以實現其目標的有效方式。時至今日，改革年代的「小組」已成為四十年來最有權力的決策機構，並有着更加公開化的趨勢。

五、「小組」政治，走不出的週期律？

「小組」體制經過半個多世紀的進化，一直伴隨着中共的政治史，至今仍受高層青睞。但「小組」並非萬能，「小組」體制本身的困境使其在現代政治面前尤為凸顯。

最直接的問題是地方權力的擴張。

一直以來，「小組」體制都不僅僅是中央層級的機構，在地方也會相應跟進。而最高領導人權力的擴張，所帶來的往往是地方領導的同步擴權。

比如，在毛時代提倡「書記掛帥」、「分口管理」，實際上是毛澤東出於限制周恩來的政府決策權的考慮。但在地方卻造成了黨委書記獨大的局面，使其能夠在「大躍進」當中無所顧忌地虛報產量、更能夠在「大饑荒」時瞞報災情、抓捕逃難人口而不受制約。歷次的政治運動，更是因得到地方迅速響應而使錯誤被不斷複製和放大，監督機制從中央到地方都運轉失效。

在今日，地方黨委書記同樣身兼地方深改、財經、網信等小組組長，書記對地方的決策影響大幅提高。在人事上，中央掀起的「反腐」使大批部級官員落馬，這其中不乏人事矛盾；在地方跟進反腐的過程中，省委、市委乃至縣委也都查處了大批貪腐官員，權力極大的書記們，也極有可能利用「反腐」行動打擊異己，製造冤案。

面對這種矛盾，毛時代的解決辦法是進一步向地方收權。大饑荒之後，中共中央曾發布《關於調整管理體制的若干暫行規定》，指出「經濟管理的大權…應更多地集中到中央和中央局」，導致地方的計劃都要由中央制定。

這給決策帶來了極高成本和更大誤差。那麼，今天呢？在中國經濟更開放、複雜的今日，收權的成本要遠遠高於計劃時代。

為此，讓地方幹部深入參與中央組織的政治活動，成為防止地方離心的另一個治理思路。比如中共十八大以來大範圍的「群眾路線活動」和「民主生活會」，試圖減少地方黨委書記的權威，讓同級之間開展「批評與自我批評」。此外，習近平還曾組織縣委書記的座談會，希望藉助最高領導人與縣級幹部的溝通，打破省市各級的封閉管轄。然而，這種單一的人事控制能否限制地方幹部在具體事務上的超級權力，也同樣值得懷疑。

「小組」體制的強勢，還使政府機構長期簡單化。

一直以來，在中國大陸介紹當代政治制度的教科書中，政體都呈現出極簡單的一面，無非是人大、政府、政協等國家機關，條塊清晰、粗枝大葉。

而另一方面，黨的諸多部門和各「小組」並不公開，卻體系龐大、繁複、疊床架屋。這表明，政府機關長期缺少決策的實踐，制度設計成為形式，看不到實效、博弈與制衡。

在法理上，最為顯著的便是「小組」與國家政治制度的矛盾。作為憲法規定的最高權力機關，全國人大的決定權幾乎被黨的「小組」完全取代，也不可能對「小組」產生任何監督。而人大與國務院的上下關係，也因「小組」的存在而被打亂。無論是人大、國務院還是司法部門，都成為各相關「小組」的一員，被納入到集中決策當中。在地方，黨委書記甚至長期兼任人大主任，權力的高度集中使人大的運行在「小組」面前羸弱不堪。

而就政府本身來說，黨的「小組」將政府的關鍵領域（財經、公安、外事）抽離重組，歸入黨務系統，並直接干預具體事務的決策，使政府更加空殼化。國務院自身也有各協調小組，然而都只涉及「抗震救災」、「森林防火」、「防艾滋」等細節問題，而即使是這些問題，也要依賴財政、司法、甚至軍隊等部門的配合，而這些部門的調度權限，無一例外地指向了黨領導下的「小組」，乃至最高領導人。在此前提下，國務院的「部制改革」、「簡政放權」，操作空間都極為有限。

政府沒有決策權，卻要擔責任。2003年「非典」之後中國政府興起了官員問責制度。凡每次出現公共危機，主政的政府官員都有辭職、免職甚至入獄的風險。與此相反，實際進行決策的「小組」與黨委書記多數情況下都安然無恙。由「小組」政治導致的權責分離，使黨務系統的決策者不受制約、政府官員卻因怕擔責任走向惰政。由問責而衍生出的，是具有超級權力的「小組」，遊走在法律之外，在常態化之後將面臨更多問題。

當下，「小組長」和「小組」決策走入公眾視野，走向公開，展現了中共高層面對改革的自我調整，也體現習近平借「小組」破局、重組權力架構、推行施政目標的思維。

然而，「小組」體制始終刻印着中共「前現代」的治理思維。破局容易開局難，與現代政治相悖的「小組」體制並非一個現代政黨長久的決策途徑，更不應是改革的終極目標。本屆中共領導人的權力重組還未結束，「小組」體制也日趨強勢。打破藩籬的木棒是否會成為新的藩籬？歷史常跟我們開這樣的玩笑。

參考文獻：

鄭謙，龐鬆，韓鋼，張佔斌：當代中國政治體制發展概要，北京：中共黨史資料出版社，1988年。

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周望：中國「小組機制」研究，天津：天津人民出版社，2010年。

（郭子健，歷史系研究生，主修中國當代史）