一向以财政稳健著称的香港政府正面对前所未见的公共财政危机——过去6个财政年度有5年财赤，赤字水平飙至九七后新高；连续三年财赤千亿左右，财政储备相当于政府开支的月数跌至九七后新低。
两天后，香港财政司司长陈茂波将于2月26日颁布新一份财政预算案，财赤成为焦点。早前陈茂波已预吿，由于疫情大幅提升公共开支，地价、印花税、利得税等收入又不如预期，预计港府在2024/25年度财赤“少于1000亿港元”，即是原来估算的两倍。陈茂波去年度颁布财政预算案时，估算的财赤额是481亿港元。
各界关心新一份财政预算案有哪些减赤措施，财赤问题需要多久才能解决。2024年底，特首李家超上京述职时曾提财赤可能需3至5年处理。而陈茂波在今年1月初表示，希望“三数年内”让政府财政恢复平衡。
在财政预算案即将颁布之际，端传媒整理香港公共财政的关键数据，用十张图去理解：究竟香港的赤字有多严峻？为何港府库房入不敷支？财赤之下，香港又有哪些可能的措施？
注：香港政府财政年度为每年4月1日至翌年的3月31日。
“六年五赤”约5656亿，财爷低估赤字
根据港府的综合帐户，财政总收支包括一般收入帐目和8个核心基金的总收支，财政储备涵盖一般收入帐目和这8个基金的总结余。当中，一般收入账目是政府财政的主要营运账目，收入来源包括税收、差饷以及各项收费等，而支出项目包括薪酬、部门开支、资助金等。
从2019/20年度到2024/25年度，香港政府除2020/21财年外，6个财政年度综合帐目录得5年赤字，合共赤字料约5656亿。由于港府采用现金收付制，债券收入在帐目记帐上亦当收入。若撇除债务的收入及偿还，这5个赤字财年，港府的赤字规模更高达8248亿左右。
从历史来看，近年的综合赤字规模创下新高，超过其他经济危机周期。在九七后初期，港府经历亚洲金融风暴和 SARS，在1998/99至2003/04财年同样“六年五赤”，当时五个赤字财年的综合赤字规模是1961亿（包含债券收入和偿还）。
香港素来以“高储备”著称，但在连年财赤之下，香港财政储备已大为缩水。截至2024年末，港府财政储备已萎缩至6641亿港元，比起五年前2019年末的财政储备11209亿港元，蒸发近四成。
根据罗兵咸永道在2025年初的估算，截至2025年3月31日港府的财政储备将下降至6398亿港元，相当于约10个月的政府开支，是有记录以来最低水平。在九七后，港府财政储备的最高纪录水平是28个月。
在这五个财赤年度，财爷陈茂波皆预算失准，实际的赤字规模比财政预算案颁布时的估算飙升很多。
2024/25年的预算赤字为481亿，政府的最新估算赤字为“少于1000亿元”；2023/24年预算赤字为544亿，实际赤字为1002.04亿；2022/23年的预算赤字为563亿，实际赤字为1223.38亿。
从过去三个财政年度看，财爷的赤字估算比实际情况乐观一倍左右。
开支增长超收入，卖地收入断崖式下跌
港府连年赤字，固然因为疫情的庞大开支，但剔除疫情年份，亦可见政府支出超收入已成趋势。计算2018/19和2023/24的财务数据，香港的政府开支总额的年均增速（CAGR）达6.28%，但期间名义本地生产总值（按历年）年均增速为1%，而政府收入总额更是-1.75%。
从收入来源来看，港府的财政结构本身就税基狭窄，易受经济波动影响，尤其是房地产行业。正如国际货币基金会指出，香港一直依赖不稳定的物业收入（包括地价收入及印花税）， 以及税收来源高度集中少数纳税人和企业身上， 以此应付政府的大部分开支。
香港政府采用简单税制、低税率。在港府的五大收入中，利得税及薪俸税是直接税的最大来源，而印花税和地价收入则分别是间接税及非税项收入的主力。另外，港府亦依靠投资收入。
比较2023/24和2019/20财政年度，利得税、薪俸税和投资收入分别增长9.36%、58.43%和54.86%，但是土地和房地产相关收入却面对断崖式下跌，地价收入和印花税分别下跌86.18%和26.91%。
传统而言，地价收入（即卖地和补地价等收入）是港府税收以外的金蛋。在2012/13年至2021/22的10个财年，地价收入占政府收入比重从14%到27%不等。在最高峰的2017/18年，政府地价收入可达1648亿元。但近年房地产市况低迷，港府地价收入急剧下跌。在2022/23年，港府地价收入跌至699亿，占比跌至11.24%；在上个年度，地价收入更跌至196亿，占比仅3.56%。
去年财政司司长陈茂波公布预算案时，预计2024/25年度的地价收入回升至330亿元；但2024/25财政年度首10个月，地价收入仅69.1亿元，只达预测约两成，有机会创逾20年新低水平。
莱坊执行董事、大中华区估价及咨询部主管方耀明曾接受《明报》表示，2023/24年度卖地收入是自2003/04财政年度后的新低；普缙总监（估值及咨询）李隽杰亦指，政府卖地土地收入于2025/26年度仍不会有明显复苏迹象。另外，身兼新世界发展集团研究主管的立法会议员洪雯则指，不少地产商元气大伤，“减债是目标，短期内难有实力和意欲大规模投地”，因此特区政府土地交易收入达标面对很大挑战。
值得指出的是，今年度印花税的增长亦承压，因为财爷在2024/25年度全面撤销一系列旨在应对楼市过热的“辣招”印花税。自2012年以来，买家印花税对香港非永久性居民买家征税，新住宅印花税针对第二次置业的人士，而额外印花税则对业主置业两年内出售物业征收税项（2023年从三年改为两年），这些实施了超过13年的遏抑短炒的税项已全部取消。
“全面撤辣”是上年度财政预算案的重招，当时私宅楼价指数连跌9个月，楼市交投疲弱，陈茂波表示措施有助稳定市场信心，地产商界普遍支持。不过，民主党表示，该措施是向地产界完全倾斜；而本土研究社认为，政府有责任保障本地居民置业自住需求，担心香港变回“炒楼天堂”。
社会民生占六成开支，保安、基建支出高企
在政府收入波动且乏力之际，香港政府的公共开支持续高企，造成港府入不敷支。
新冠疫情期间，政府推出多轮大规模的防疫和逆周期刺激经济措施，陈茂波表示疫情3年抗疫及纾困开支达6000多亿元。
但就算撇除疫情的突然开支上升，港府的社会民生、保安、基建支出都始终高企。当中，2024/25年度的社会福利（22%）、卫生（19%）和教育预算（18%）——三大民生开支是港府前三的开支范畴，合共占政府经常性开支近六成。
随著人口老龄化，香港的卫生和福利开支增长显著，卫生开支从2017/18年的626亿，增加到2024/25年预算的1095亿，增幅达75%；社会福利开支从2017/18年的653亿，大幅增加至2024/25年预算的1274亿，增幅达95%。
在社会福利开支中，公共福利金（即高龄津贴、普通伤残津贴、高额伤残津贴、长者生活津贴等）是最大的单项福利支出。立法会研究显示，公共福利金计划的开支，在 2019/20年度至2024/25年度期间升幅显著，急升56.2%至572亿港元，而金额激增反映受助个案大幅上升，预计2024/25年度有150万宗。
值得指出的是，港府在保安事务的开支同样显著，2024/25年预算破600亿，占政府经常性开支10%，其开支比2017/18年增长近半。在2020年《港区国安法》立法后，政府亦拨出专款用于国家安全开支，至今共拨出130亿元，而这些开支并不会披露明细。
除了社会民生和保安支出，基建工程亦是政府开支的大项，当中更被指有“又慢又贵”的问题。 根据发展局的文件，香港建造成本长期处于世界前列，2024年香港位列《国际建造成本指数》第九位，为亚洲首位。
在2023/24年，支撑香港基本工程的“基本工程储备基金”开支达994亿元。港府表示，已审视工程开支的效益，按项目的优次缓急调整推展安排，但未来五年政府的基本工程开支预计平均每年约900亿元，较过去五年的平均每年760亿元，增长约17%。
目前港府有两大争议较大的工程项目，包括开支达6240亿元的“明日大屿愿景”交椅洲人工岛填海项目，以及已知项目开支达2247亿元的北部都会区。
帐面减赤：积极发债，基金回拨
在财政压力之下，港府采用了两个“财技”充实开支：发行债券，从其他基金调动资金，以此减低库房帐面赤字。
根据政府纪录，港府发行的债券分成两种。第一种与政府帐目分开处理，即是拨入“债券基金”的政府债券，包括机构债券和零售债券（例如通胀挂钩债券和银色债券）， 旨在“促进本地债券市场的发展”。第二种则是绿色债券和基建债，他们会拨入“基本工程储备基金” （政府账目的组成部分），“推动绿色及可持续发展和基建项目”。
翻查港府的说法，政府称发债首要目的是“促进本地债券市场发展”，强调港府“财政状况稳健，无需发行政府债券集资以应付其开支”，但近年港府发行的绿色债券和基建债已成为政府帐目的重要“收入”。
据财政预算案的“发行政府债券所得收入”，港府自2018/19年发债规模大幅上升，净债券收入规模是九七以来新高。在2019/20年到2023/24的五个财年间，港府共发债2298亿。而在2024/25年起的5个财政年度，港府更预计平均每年发债1240亿。
在港府发行的绿债和基建债中，如上所述会记帐在基本工程储备基金，该基金是香港基本工程的主要资金来源。翻查资料，地价收入原为基金的主要收入来源，但近年发债已成收入的主力。在2021/22年度，地价收入占基金的78.3%，至2023/24年度已下滑至19.6%。相反，期内发债收入占基金收入比例由15.9%急升至73.4%。换言之，近年债务收入已代替地价收入，成为支持基本工程的资金基础。
值得留意的是，港府发债并非没有隐忧。政府去年底曾发行200亿3年期基建零售债券，最终认购额只有178.5亿元，认购人数为历次政府发债中最少，亦为首次政府发债滞销。
除了发债，港府亦回拨基金充实财力，尤其是“房屋储备金”和“未来基金”。
在2014年，政府称10年兴建20万间公屋会造成有1000亿资金缺口，因此将当年财政储备的全部投资收益、即约270亿元拨入新设立的房屋储备金，并由金管局负责投资。房屋储备金及其累积投资收益，目标是支持公营房屋发展计划及相关的基建配套，在财政上全力配合未来10年公营房屋供应目标。
及至2019年，房屋储备金已滚存至824亿，期间一直没有具体动用部署，直到陈茂波同年在财政预算案宣布，将此基金以每年206亿、分四年回拨至政府库房。当年陈茂波被问及回拨是否打算掩饰赤字，他强调在现时的经济环境下，回拨的做法合适；政府会在库房“预留”相同金额，用作发展公营房屋。
2016年，港府亦设立“未来基金”，以2197亿元的土地基金结余作为首笔资金，力求透过长线投资为财政储备争取更高回报，长期投资至2030年12月底。当时，官方曾经表示该基金是长远储蓄计划 ，除非遇上紧急情况，否则不可在2025年12月31日前提取。
近年，政府逐步将基金投资所得回拨库房，至2024年3月底共回拨1170亿元至土地基金，其中1000亿元在去年6月转拨一般收入帐目，填补经常性收入与支出之间的差距。
节流为主：公务员冻薪？调整2元交通优惠？
面对财政赤字，财政司司长陈茂波表示，有需要加大力度开源节流，开源为辅，节流为主；削减政府部门开支，其中教育和医疗都有节约空间。陈茂波更提及，香港的大学有一定财政储备，未来要善用储备并开拓收入，让政府有2至3年时间巩固财政实力。
目前福利开支会否被“节流”备受关注，当中2元乘车优惠成为“箭靶”。2元乘车优惠指政府在2011年提出的“长者及合资格残疾人士公共运输票价优惠计划”，旨在减轻长者和残疾人士的经济压力，令他们以优惠的2元乘车，推动社区参与，促进社会共融。在2020年，林郑月娥宣布放宽计划的合资格年龄，由65岁下调至60岁，新方案最终在2022年2月实施，并逐渐涵盖更多交通工具。
在新措施实施后，2元乘车优惠的经常开支占比政府的经营开支总额大幅上升，由五年前0.2%增至上年度0.7%；上年度向各公共交通营办商发还近40亿，本年度预算开支达到60亿元。陈茂波日前表示，受惠人群和增长幅度很大，社会有共识认为相关政策不作改动的话，财政上并不可行，外界料财政预算案将有调整。
除了2元优惠，公务员是否减薪或冻薪亦是焦点。现时政府是全港最大雇主，有近17万公务员（编制为19万人，实际人手为17万人）。资料显示，上年度政府公务员开支占总开支逾四分一，达到近1562亿，按年增加4.7%。
个人薪酬一直是公务员开支的主要部分，上年度逾945亿元，较5年前升19.3%；其次为退休金开支，上年度逾478亿元，较五年前升30.1%。至于去年涵盖公务员福利的员工关连开支则增幅明显，超过137亿元，较五年前升65.4%。
值得指出的是，港府高层共56人的问责团队，估计每年薪金支出约1.8亿。当中行政长官李家超的每月现金薪酬近47万；政务司司长陈国基、财政司司长陈茂波、律政司司长林定国的每月现金薪酬分别约为 41.7万、40.3万、39万元 ; 三位副司长的每月现金薪酬为 38.3万；15个决策局局长每月薪酬接近38万元。
现时，政党就是否冻薪有分歧，民间则呼声甚高。民建联、新民党、自由党、实政圆桌田北辰支持冻薪，经民联、工联会反对。据有建制背景的研究组织调查，为维持政府财政稳健，77%受访者赞成公务员冻薪或减薪，当中有42%表示赞成冻薪，有35%赞成减薪，表示“两者都不赞成”的则有14%。
日前，陈茂波表示，要考虑公务员薪津的任何变动对私人市场的影响，不少私人企业调整薪金时都会参考政府薪酬，现时本港经济正在增长，失业率很低，与2003年公务员冻薪时的经济环境不同。
他认为，政府节流同时亦要兼顾社会现实，不能操之过急，令政府削减开支时不影响公共服务，并将对社会的负面影响减至最低。
翻查资料，港府在九七后初期的财赤周期，政府与公务员团体同意“033”减薪方案，即2003年冻薪，其后2年各减薪百分三。同时，当年港府亦压缩公务员编制，先后在2000年及2003年推出两轮“自愿退休计划”，共批准了逾1.5万公务员离任。
结语：深层次的政经问题
现时港府财政问题的关键争议是，财赤是周期性还是结构性，究竟需要多久才能财政平衡。
港大经济管理学院学者刘洋指出，香港港财赤虽有周期性部分，但结构性赤字占80%。美银证券早前警告，随着香港经常性收入不断减少和经常性开支不断增加，已出现结构性的“入不敷支”，若情况持续的话，港府的储备只足够两至三年使用。
但陈茂波不认同香港陷入结构性财赤，表示：“我们有些收入减少，真的是周期性，例如利得税、土地相关的印花税、卖地收入，经济周期过后就会陆续回升。”
根据《基本法》107条，港府的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。但民意调查显示，逾半受访市民指港府偏离《基本法》107条，逾七成受访市民无信心港府3年内灭赤。
值得关注的是，在港府财赤之外，香港的公营机构同样面对财政问题，很可能对港府库房添加更重的财政压力。手握收地公权力、推动旧区重建的香港市建局就因为楼市下行，连续两个财年亏损，两年净亏损74亿。至于西九文化区管理局，早年获立法会批出的216亿元拨款料今年底耗尽，而该局2024/25年度撇除利息收入计算的经常性营运赤字约10亿元。除此，港铁、房委会、房协、海洋公园近年都面对不同程度的财政挑战。
但说到底，公共财政问题有更深层的政治和经济结构问题。港大经管学院学者蔡洪滨就指，香港经济并非面对短期问题，坦言无法想像在原来经济结构及方式下，香港能够恢复到过去的繁荣，呼吁推进经济转型。
而前运输及房屋局局长张炳良撰文表示，地缘政治变化，中美交恶，以往香港享有“某种地缘中立、各方讨好的特色”，如今外资对香港前途感疑惑。他又指内地经济波动，以及香港人口结构改变——高龄化、生育下降、少子化、扶养率上升，加上劳动参与率（15岁及以上）正下降，又有2019年后中产移民潮——这些因素令香港昔日经济模式不再；香港需有策略、有针对地扭转经济处境及国际观感。
“无可否认，香港已经正式进入结构性财政赤字年代，政府自然要寻求开源之道，节流之法啦。最理想就系经济畅旺，政府所有嘅税收都大丰收，卖地又理想，咁就唔驶搞咁多其他嘢，但呢个景象，恐怕有一段时间都未必可以会重现。”前财政司长曾俊华在2024年财政预算案颁布时，曾这样评论。
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