八年将届，台湾防卫能力进步了吗（下）？蔡政府国防施政的隐忧

【编者按】在〈台湾防卫能力进步了吗〉上篇，检视蔡政府上任近八年来，台湾国防在“备战才能止战”的指导下，进行了哪些国防施政的改革。其中，除了提高国防预算、增列特别国防预算，亦以“国武国造”作为国防自主的方针；对台湾人来说，更普遍有感的，则是2024年起恢复募征并行的兵役制度，且强化教召的训练内容。

但在这些有感的改革以外，实际上，台湾社会每逢对重大国防议题皆陷入吵嚷不休的困境中，除了军事知识的落差，公共议题讨论的泛政治化，军事议题同样难以幸免。每当剩下立场对峙，公共对话即难以开展，而此则使得认知作战有机可乘。

在下篇，本文指出台湾国防在改革同时，相关隐忧也应当留意，除了军事知识的认识不一外，国防预算的结构性沉疴也或将成未来隐忧。除此，在美军售台湾频率、力道加快加重之际，甚至主导台湾建军的态势愈趋明朗，意味著什么样的台海情势？而2024年台湾的新任总统，在国防安全的挑战上，又须历经哪些考验？

（廖英雁，自由撰稿人，关注海巡执法、国防军事、历史研究）

综观蔡政府2016年到2023年间的国防施政，一面提高国防预算额度、增列特别国防预算、维持先进战机规模、扩大储备精准弹药存量，一面推动国防自主，包括催生自主防御潜舰（IDS）的原型舰，以及积极建立无人机军工产业。鉴于2018年起实施的全募兵制问题丛生，蔡政府自2024年起恢复募征并行，义务役役期回归一年、精进役男训练内容，并设法改善全民动员体系，强化后备部队战力。

时值美国与中国争霸加剧、中国积极向外扩张引发各国忌惮，因此台湾也与日本、帛琉等周边盟邦扩大合作，特别致力于促进美、台友好关系。而川普、拜登两朝政府对台施政整体而言，签署各项友台法案、增进与台湾国安交流、简化军售流程、放宽军售武器与技术限制、增大军援力度、加强军事合作层级与规模等等措施，都有助于台湾提高防卫能力。

上述国防施政的成绩固然值得称道，相关隐忧也同样应当留意。

社会军事知识落差大，重大国防议题讨论易失焦

台湾或许由于社会长年来轻视国防素养，迄今仍缺乏基本的军事资讯识读能力，也难以提出合理的论述。

如前所述，中国对台湾除了政治促统、外交孤立、灰色冲突、军事威吓以外，认知攻势也不遗余力，常利用各种管道释放误导性消息，或影响舆论。而台湾或许由于社会长年来轻视国防素养，迄今仍缺乏基本的军事资讯识读能力，也难以提出合理的论述。加上公共议题讨论往往泛政治化，于是每当出现争议性的话题时，各方人马各自回归立场阵营、凭空想像互相谩骂指控，也就成为令人惋惜的常态。

举例而言，当蔡政府延续扁、马政府既定政策，在2018年宣布全募兵制终于上路时，台湾各界在额手称庆“以后当兵只要四个月军事训练役”之余，并未意识到“维持高素质的志愿役部队”需要“足够的国防预算”。事后证明，一个国防开支连GDP的2%都不到的国家，果然难以支撑全募兵制所需的高昂训练、后勤、装备、福利等需求，部队人员编／现比也严重不足。

直到2022年，蔡政府盱衡俄乌战争爆发、因应各方压力，恢复征募并行兵制，延长义务役男役期为一年后，尽管朝野党团对此均有共识，还是有立委质疑这是“抗中保台”激化对立，或有学者痛批“延长役期苦的是民众”，甚至有总统参选人扬言“当选后就要把义务役改回四个月”。这些父子骑驴的观点，显示在中国强力威胁之下，台湾仍有部分民众既欠缺危机意识，也对于国防议题不愿负起相应的责任。

反过来说，强邻进逼的危机，也经常助长台湾社会的避战声浪，又被偷换概念为“政府想要扼杀自由、叫民众送死”的阴谋论。这些诉诸恐惧、先入为主的暗示，也造成民众遭遇军事议题时，鲜少愿意分辨资讯来源或进行查核。

例如拜登政府于2022年底宣布售台14套M136“火山”车载布雷系统，用以加强台湾滩岸反登陆能力，旋即被炒作为“要把台湾变成地雷岛”，佐以地雷造成平民伤亡的外电报导引发恐慌。许多民众转传消息之余却未能查核资讯，不明白该系统的M139布雷罐实为“反装甲地雷”，需要极大的压力才能引爆，与一般的人员杀伤雷不同，而该系统也有地雷自毁装置，可大幅降低伤及平民（collateral damage）的机率。纵使国防部陆续发布辟谣图卡与声明，仍有台湾民众一厢情愿的要求“要保证自毁装置100%有效”。

政治、经济、心理、军事，合称四大国力。台湾社会国防议题吵嚷不休的乱象，恰巧暴露了心理国力低落的弱点。目前台湾政府单位以新闻稿、图卡（含哏图）、影音辟谣的传统做法虽有一定效果，当务之急仍是提升民众的基础军事资讯识读素养，使社会不易被错假资讯动摇。此外，当深伪（deep fake）合成影音、AI自动生成影音等技术蓬勃发展之际，未来的台湾政府国防、国安、治安单位，可能还要与民间团队合作反击，避免在巨量假消息的海洋里灭顶。

国防预算结构失衡、国武国造具争议性

特别预算偏重军事投资，作业维持费则未合理增加，将使目前忽略的预算需求在未来浮现，产生更大的问题。

正如拿破仑的名言：“战争三要素，钱、钱、钱。”蔡政府七年来力图提高国防预算额度，惟受限于台湾近十余年来税基不足、中央政府岁入占GDP比率持续下滑，岁出难以宽列，使得总预算的成长未能反映民间经济成果。因此历年的国防预算对照经济成长率、占中央政府总预算、占GDP比率，实质涨幅仍然低迷。

台湾2020年起陆续依靠举债增列两项特别预算，短期内让国防支出占GDP比率勉强破2%、快速度过重大军事投资付款高峰，这帖“特效药”也带来“副作用”，动辄让国防支出接近或超过中央政府年度总预算的五分之一，让政府的财政纪律更差、债务愈发沉重。

蔡政府也没有澈底改善国防预算的结构问题。以经验法则而论，国防支出三大项目“人员维持”、“军事投资”、“作业维持”最佳比例为4：3：3，只是台湾的国防预算结构并不健康。2012到2022年为期11年间，人员维持费均高达45%到50%、军事投资费多半仅达25%到29%、作业维持费则在22%到28%起伏，亦即半数资源是人事费用，军事投资与作业维持费只能在其余50%内取舍，容易顾此失彼。

尽管蔡政府从2017年起作业维持费皆不低于26%，较马政府略增约2%，改善幅度仍然有限。更糟的是，若加计军事投资导向的特别预算，作业维持费实际占比又会被“打回原形”。

以2023年法定国防预算4,092亿元为例，人员维持、军事投资、作业维持三个项目各占43.66%（1,786亿5,200万元）、23.70%（969亿6700万余元）、32.64%（1,335亿8,200万元），并不符合4：3：3比例。在加计两项特别预算（F-16V军售案450.84亿元、海空战力提升案632.27亿元）后，人员维持、军事投资、作业维持实际的比率更变成34.52%、39.67%、25.81%，作业维持费低于军事投资费将近14%。

又如2024年院编国防预算约4,406亿元，人员维持、军事投资、作业维持各占40.62%（约1,790亿元）、29.64%（约1,306亿元）、29.73%（约1,310亿元），看似符合4：3：3原则，但加计两项特别预算约943亿元后，三大项目实际占比为33.46%、42.04%、24.49%。作业维持费与军事投资费比率相差竟扩大到17.55%，已严重失衡。

特别预算偏重军事投资，作业维持费则未合理增加，将使目前忽略的预算需求在未来浮现，产生更大的问题。比如“海空战力提升计划案”让精准弹药的库存量倍增了，日后各型飞弹导引段、火工段、操控段的定期检查，以及届寿后的零件更换需求也会倍数成长，否则再多缺乏维护的飞弹都是废铁。长期来看，改革台湾国防支出不该诉诸特别预算，仍应从提升一般预算著手，尤其要大幅提高作业维持费所占比率，以维持最基础的装备妥善率。

蔡政府之后的新政府，能否推动税制改革，改善税基偏低、岁入不理想的问题，宽列2025年到2029年的中央政府年度总预算？这将考验主事者智慧。

其次，蔡政府全力推动“国武国造”固然能振奋民心士气、有助于将相关产业能量留在国内，惟某些决策也引来批评。“勇鹰”高级教练机就是一例。在马政府任内，台湾空军鉴于AT-3高教机（蓝图源自Northrop公司N-330）已经老迈，预计外购66架先进的义大利M-346高教机予以汰换，汉翔航太也与生产商谈妥在台技术转移生产。这个双赢的方案却被蔡政府腰斩，最后变成2019年出厂、修改F-CK-1（即IDF）战机构型、去除后燃器的“勇鹰”高教机。

“勇鹰”虽号称与M-346同样使用F-124引擎，具备线传飞控、玻璃座舱、地面模拟器及辅助训练系统（Ground Based Training System，GBTS），却欠缺与M-346同级的先进“内建战术训练系统”（Embedded Tactical Training System，ETTS），因此“勇鹰”不能像M-346透过虚拟技术与资料链，在座舱画面模拟僚机或雷达，或用单机模拟四机任务，降低许多战术训练科目的操作成本。即使移除了F-CK-1构型的机砲、雷达，并增厚机翼剖面1%，“勇鹰”增加的内载燃油量，能否让滞空时间达到M-346的2.5小时，迄今仍不得而知。而其后座教官席过低、进场速度偏快也广受诟病。

台湾国武国造的另一个隐忧，在于2019年上路以来的《国防产业发展条例》理想与现实落差甚钜。此条例原意为鼓励具有军民通用技术的国内民间厂商参与列管军品认证，在通过安全（保密）评鉴、成为分级认证的厂商后，给予融资、优惠利率、技术投资与授权的奖励，可为军方生产、维修武器装备。

问题是：保密考核的内容过分类似资讯安全评鉴，常常不符实情，且充斥流于形式的书面审查；通过认证的厂商要被列管，在此期间不但无法出口军品（除非申请核准，但程序冗长），也缺乏法规保障军方优先采购其产品，动辄损失合理收益；甚至直到2023年，国防部还在研议各种奖励的行政规则，要等到2023年底、2024年初才能陆续公布，亦即参与的厂商辛苦耗费得到认证后，反而会遭受禁止出口、接不到军方订单、申请奖助无门的三大处罚。《国防产业发展条例》对研发实力的新兴厂商，到底是扶植，还是扼杀？

无论疑美或亲美，美方急切援台就暗示局势不乐观

美国军售准／驳的莫测高深，与军援台湾的空前急切，是否意味著：“民主老大哥”评估中国短期内就能攻取台湾？

再者，美、台军事合作也有玩味的空间。拜登政府的国安小组“老虎会”（Tiger Team）曾驳回台湾亟需的E-2D先进鹰眼预警机、MH-60R反潜直升机军售案、中止售台M109A6自走砲，也再次拒售迅击（Quick Strike）智慧水雷，引发美台商会、台湾美国商会公开关切。此后美方却增售HIMARS多管火箭、供售“火山”车载布雷系统、出售30mm链砲砲弹与车载零附件、提供Link 22资料链，乃至（外传）促成捷克售台DITA八轮自走砲车，并积极商谈在台建立武器仓储，国会则让总统可拨款每年援台价值10亿美元的现役武器、装备、服务，军方也派出联合训练小组（JTT）协训台湾部队。

美国军售准／驳的莫测高深，与军援台湾的空前急切，是否意味著：“民主老大哥”评估中国短期内就能攻取台湾，才会直接“下指导棋”？换言之，美方也许认为售予台湾少量先进、昂贵甚至需要重新生产的大型装备，等到交付、形成战力已经缓不应急，所以供售能快速打击解放军的武器、提供库存现役装备补足台湾弹药零件囤储量，并以联训提升台湾部队战力，吓阻中国开战，避免重演1970年代越南、高棉被赤化的惨剧。

另外，随著美国国防部长奥斯汀（Lloyd Austin）宣布将在2023年9月30日前用完本财年的剩余援台额度，更可延伸出两个问题：美方军援的项目，能否符合台湾最迫切的需求？台湾能否正确评估自身弱点，与美方讨论军援的方向？

以问题一而言，若美方提供台湾现役“国家先进防空飞弹系统”（NASAMS），其性能优于国产“蜂眼”雷达与陆剑二飞弹，亦可透过Link 16资料链进行联合作战，当可补强各个要地的低层防空网。反之，若美方以“加强监控解放军绕台舰艇”为由，移转二到四艘现役自由级（Freedom Class）滨海战斗舰（Littoral Combat Ship, LCS）予台湾海军，面对此等后勤问题丛生、各类“模组”效能不彰、战力低落的舰艇，台湾有没有说不的权利？

再就问题二而言，台湾的国产单兵装备及武器弹药向来饱受批评，举凡单兵抗弹头盔与抗弹板规格落伍、夜视镜与瞄具性能过时、9mm子弹成本过高且品质欠佳、5.56mm子弹没有优化侵澈力的弹种、红隼火箭筒无法软发射、30mm链砲弹药尚未自主生产，都是真切的痛。台湾能否向美方争取到新式抗弹头盔、抗弹版、夜视镜、枪械夜视镜、9mm子弹、5.56mm子弹、火箭筒、无后座力砲等等装备援助？这也值得观察。

而在美国各界积极友台之际，部分美国国防承包商开始考虑与台湾中科院、民间厂商共同生产弹药、无人机及武器零件。这能不能成为台湾国内事业单位提升产能和技术实力的契机？相信是外界留意的重点。

“防卫固守、重层吓阻”能否确实达成？

蔡政府任内排除万难造出国造潜舰原型舰，不过后续预算正面临反对党强力杯葛，这股好不容易累积起来的潜舰国造能量，会不会就此流失？

在上述隐忧之外，台湾终究要认真建军备战。尽管“整体防卫构想”已趋于沉寂，仍有必要根据“防卫固守、重层吓阻”军事战略，应对中国的常态化军演、海空联合封控，并补强“远程打击、制空作战、制海作战、国土防卫、资电网路作战、联合指管情监侦、提升后备战力”的漏洞。

以资通电作战与联合指管情监侦（C6ISR）来说，台湾目前仰赖14条国际海底电缆进行网路传输，容易在战前遭到“灰色冲突”恶意切断，惟台湾通讯卫星仅有一颗转频器满载的中新二号ST-2，又尚未发射自主低轨道卫星群，服务军、民卫星通讯的能量早已不足。而“迅安系统”资料链虽已预计升级为Link 22规格，但终端机并不普及，短期内将延役的幻象2000-5与F-CK-1机群也迟迟未能纳入资料链网路，地面旅级以下部队则操作中科院自制“锐指系统”（可靠性仍需改进），与美军资料链无法构连，日后如有美、台联合演训甚至联战需求，恐难以互通。

其次，制空作战是台湾投资的重点，也是战力防护的要项。除了增加战备道、修筑抗炸机堡、增建机场滑行道、加购快速修复包、强化机场防空以外，面对中国歼-16、歼-16D战机的联合SEAD（防空制压）战术与中大型“察、打一体”无人机，台湾也可以考虑筹建足够的多频谱伪装网、雷达诱标车与干扰车，并搭建拦截网棚用以诱爆游荡弹药或巡弋飞弹，用来保障铺路爪长程雷达、国产机动三维相列雷达、固定式战管雷达站、机动式雷达车与防空飞弹阵地的安全。

其三，在制海作战方面，蔡政府任内排除万难造出国造潜舰原型舰，不过后续预算正面临反对党强力杯葛，这股好不容易累积起来的潜舰国造能量，会不会就此流失？台湾海军的水面中大型作战舰汰换也已延宕过久，在4530吨“新一代飞弹巡防舰”取消、改为建造两艘轻型巡防舰原型舰后，能否如期如质竣工？

此外，台湾在2017年海军与庆富造船厂取消新型猎雷舰合约后，水雷反制能量需求悬缺至今，未来能否结合无人舰艇、潜艇的趋势，开发适合的猎／扫雷载具？当无人自杀快艇在俄乌战争大出风头后，台湾海军能否研发类似装备，补足离岸24浬内的“海上拒止”能力、衔接与陆军反登陆火力？这些都值得关注。

其四，国土防卫作战需要可靠的地面战力，惟台湾陆军打、装、编、训长年积弱，阵中仍残存大量老迈的火砲、性能低劣的中型卡车、轻型轮车，或是厂牌各异的“环保规格”飞弹卡车，单兵个人装备也严重落伍，还曾于2023年7月引发国防部“国造抗弹板竟然不防弹”的公关灾难。台湾陆军的训练则明显过时，例如从2021年起，一面意识到大部队刺枪术无效，一面执意推动不符敌情的“进阶刺枪术”，而实战化射击训练、战场救护训练（TCCC或EMT）推行又太缓慢，连攸关生死的“单兵急救包”数量也不普及，或仅用于应付装备检查。上述皆为国土防卫作战的致命伤。

其五，在提升“常备”（现役志愿役主战、现役义务役守备）与“后备”（后备动员军人保卫城乡与灾害防救）战力方面，蔡政府成立了全民动员防卫署，并自2024年起恢复一年期义务役，陆军为此将“平时新训、战时守备海岸”的甲种旅由七个扩编为12个，每个甲种旅编制四个步兵营、一个砲兵营，帐面战力看似一时大增。然而，台湾目前连志愿役为主的主战部队在合格师资、武器装备、训练场地上都吃紧，则建军优先次序较后的义务役部队是否能如预期接受足够的现代化、实战化训练？若两者使用的装备代差过大，将造成联合作战的困扰，在战时能否发挥统合战力？仍有待考验。

同理，台湾后备部队的装备更老旧、训练更过时，连敌我识别与基础阵地防御都可能需要加强，万一战火燃起，他们能否在物资缺乏、通讯断绝、交通阻塞、医疗体系瘫痪的情况下，发挥保卫城乡的作用？这恐怕是蔡政府在宏伟的愿景下，仍要面对的严峻现实。

最后，无人机已是现代战争不可或缺的装备。台湾从2022年起推动产、官、学、军合作，紧急组成无人机国家队。只是未来在完成阶段性任务后，参与军用商规无人机计划的厂商，能否保有产制能量，继续与各单位合作，持续研改相关产品，深化基层部队应用与防御中小型无人机的能力？

无论蔡政府的执政得失如何，民主国家的中央政府终究会依法改选，由人民选出下一任领导者。不管2024年台湾的新任总统是谁，都将承接这些课题。位处第一岛链的台湾，必须在强邻阴影下坚韧的生存。国防安全的挑战，将是历任总统必经的考验。