专访卜睿哲：为台湾的政治系统做一个诊断

亚太政策专家卜睿哲（Richard C. Bush III）上一次到访台湾是2019年的10月，在全球疫情大爆发之前。他与台湾渊源深远，不仅父母曾在东海大学教书，他亦在上世纪70年代从哥伦比亚大学取得博士学位后走上亚太政策研究之路，将职业重心放在台湾。他先后在美国国会和国务院任职，八十年代，他担任推动台湾民主化运动的时任众议员索拉兹（Stephen Solarz）的助理，见证了台湾民主化的全过程。之后，他在1997至2002年期间担任美国在台协会（AIT）的理事主席，经历了2000年台湾大选中国民党败选、陈水扁和民进党胜出的历史性事件。从台湾卸任之后，他开始在布鲁金斯学会（Brookings Institute）任东北亚研究中心主任，经年累月地发表美、中、台相关议题的报告和专著。

因疫情未能旅行的日子里，他撰写了台湾研究新著《艰难的选择：台湾对安全和美好生活的追求》（Difficult Choices: Taiwan's Quest for Security and the Good Life ），并即将在2021年4月出版。这本书探讨了台湾的政治过程如何影响到各种决策结果，特别是在外交与国安方面，以及台美之间的互动。

以新书为由，端传媒与卜睿哲在华盛顿进行了访谈，讨论美国政党轮替之后，美、中、台关系将会如何发展，同时也向卜睿哲细询，台湾的眼下和未来如何。

卜睿哲也和香港有不解之缘。他12岁到17岁的少年岁月在香港度过，跟随当年做传教士的父母住在沙田道风山。在美国国会工作期间，他参与起草了1992年立法通过的《美国-香港政策法》，也曾在2016年出版关于香港的专著《中国阴影下的香港，与利维坦巨兽共存》（Hong Kong in the Shadow of China: Living with the Leviathan）。在访谈中，他对端传媒解释了台湾在中港之间扮演的微妙角色，但他遗憾地表示，出于对香港国安法的顾虑，他应该是没有机会再到访香港了。

以下是访谈实录。对话由英文进行，翻译为中文。为方便读者阅读，部分对话有删节和调整。

《艰难的选择：台湾对安全和美好生活的追求》

原作名: Difficult Choices: Taiwan's Quest for Security and the Good Life

作者: 卜睿哲（Richard C. Bush III）

出版社: 布鲁金斯学会出版社 （Brookings Institution Press）

出版日期: 2021年4月

“台湾民主转型的经验，可以展现给那些反对民主政治的人看”

端传媒（以下简称“端”）：那就让我们从新书内容开始谈吧！为何要写这样的一本书？在此刻这个时间点，对大众来说有什么意义？

卜睿哲（以下简称“卜”）：这本书的主题是要为台湾的政治系统做一个诊断。林肯总统说过，民主政治就是民有、民治、民享，我们需要这三大面向，而我在本书中特别感兴趣的是治理成果的部份。

写这本书的动机主要来自个人经验，职业生涯刚开始的时候就从华府开始，尤其在索拉兹议员的带领下，见证台湾民主自由的发展，我也有幸能参与其中一些过程。由于长期关注台湾议题，现在也正是时候针对台湾政治系统做一个全面的探索、诊断，以及提出建议。全书内容主要集中在政治过程（尤其是选举和立法程序）和政府施政表现两大方面。

写这本书还有一个重要的理由：台湾是民主转型的典范。台湾民主转型的经验可以展现给那些反对民主政治的人看，告诉他们总是由领导者一锤定音的统治模式并不是最佳、也不是唯一的选择。而且台湾的经验也告诉大家，没有所谓“华人（ethnic Chinese）不适合民主”这样的事情。从美国的角度来看，目前美国民主运作遇到了很多的问题，尤其在过去几个月以来，是我们自己的政治领袖带头大力攻击这套民主体制。我认为在现在这样民主政治面临许多危机的同时，更需要和民众一起讨论，看看这个政治体制有什么运行得好或者不好的地方，如此一来大家更能够一起发挥集体智慧，达成更好的治理成果。

端：您认为台湾做得好的地方有哪些？书中有什么例子吗？

卜：我在书中分成好几章谈不同的政策领域，包括经济成长、政府预算、能源政策、国防政策等等。有很多方面台湾做得不错，像是经济发展方面，但是这中间需要有很多的取舍和选择，还有不少地方可以再做得更好。最主要的问题在于，很多时候领导者不可能达成所有的目标，例如经济发展的同时要兼顾平等本身就是一件困难的事，美国也有同样的问题。因此我在各章都会融合一些美国的经验和过往政策，来对台湾的政策过程提出一些观察和建议。

端：这本书的素材主要从何而来？一般来说，您平常如何吸收台湾相关的信息？

卜：说到搜集资料就一定要再提一下，台湾政府近年做得比较突出的部份，当然包括针对Covid-19疫情的应对，毫无疑问地表现非常好，让台湾一般人的生活几乎是没有受到太多的影响。不过，因为疫情的缘故，本书写作的后半段时间我都没办法到台湾，因此在访问对象方面是比较受限的。

对于平常的信息取得来说，大量的阅读是最基本的事，我会读各种媒体的报导和分析，读愈多愈好。这本书除了运用各式各样的报导资料之外，还用了许多民意调查资料，以及个人访谈。这些访谈是奠基于我过去在国会、美国在台协会、以及布鲁金斯研究所工作过程中建立的人脉，可以说是在各位受访者的帮忙之下才能完成这本书。

从美国智库的观点来看台湾的话，平常很多人都会关注台湾的统独和认同问题相关民调，但其实台湾内政的议题很多，而且也有很多调查资料可以运用，例如中研院的社会变迁调查、政大选研中心的调查。在统独及认同以外的议题领域，其实台湾人们在不少议题上面都展现出类似的看法，例如从这些资料当中我们可以知道几件事：台湾人们的“幸福程度”很高，人们普遍觉得生活状况不错。最有趣的是，每份问卷调查的范围和主题不一样，我们可以从不同的题目设计以及民意分布当中，看到人们对不同议题的想法，以及对同一件事情的复杂观感。而这就是政治过程必须要面对的民意。

端：您在本书当中讨论台湾在安全政策的追求上面所面临的挑战，其中有些成功部份，也有不少有待努力的部份，可以举例说明吗？

卜：对台湾来说最大的挑战就是处理中国议题。中国从来不掩饰想要统一台湾的念头，透过各种方式来推动，目标非常明确，而且中国只提出一种方案，就是一国两制。不过，中国也做出很多不智的决策，例如现在香港的一国两制已经被破坏了，这也为两岸关系带来许多阴影。

过去，马英九和蔡英文选择了非常不同的策略来面对中国：一个著重调适（accommodation，通常指安顿、居住，用在人与人之间的互动则有主动进行迎合、为了对方调适的意思），一个著重吓阻（deterrence，亦译作威吓）。对马英九来说，吓阻当然也是有做，但他的重心放在妥协，背后的假设是只要对北京采取妥协态度，在一些议题上面顺应北京方面提出的要求，那台湾就可以充份地发展与中国之间的经济机会，并且让福利最大化。

而蔡英文采取的政策主轴是吓阻，尤其要建立国防实力等等。重点在于，北京方面并没有给予蔡英文“妥协”的选项，而且对台湾的态度很强硬，甚至用经济方面来制裁，然后持续对台湾进行渗透。所以从这方面来说，蔡英文其实没有太多选择，处理两岸关系的困难度很高。

“从欧巴马时代讲起，台美关系一直保持得很稳定”

端：台湾的安全政策和美国息息相关，如何评估美国近期政策对台湾的影响，尤其是甫卸任的川普政府对台政策？

答：我认为马英九和蔡英文都很幸运，因为美国方面都可以充份理解台湾的政策选择，而且最重要的是两位领导人都没有要改变现状，而美国持续地从不同方面来协助台湾达成国家安全的政策目标。虽然如此，台美双方都还有更多需要努力加强之处。

从欧巴马时代讲起的话，台美关系一直保持得很稳定。评价特朗普（台译：川普）时期的对台政策是比较复杂的，先从好的方面谈起，我们可以看到美国对台湾的安全承诺是具有高度延续性，特朗普政府也持续对台军售，这方面当然是很好的台美关系展现。特朗普政府对台湾的支持显而易见，而且屡屡在公开的状况下宣扬与台湾的合作和交流，在许多方面的合作项目进展很顺利，例如供应链上的合作，以及从欧巴马时代以来的全球合作暨训练框架协议（GCTF），在特朗普时期台美双方很积极地利用这个框架来办了非常多的交流、训练活动。

不过，特朗普时期的对台政策有几个不足之处。首先是在经济合作方面，贸易和投资的政策是缺席的，在谈到供应链的时候，也会给人太过武断的感觉，例如有点像是用胁迫的方式叫台积电到美国投资；在外交政策上，特朗普政府最被盟友们诟病之处就是缺少咨询的过程，常常提出一些很重大但是却让人很意外的政策。而从特朗普个人的角度来看，他对台湾的态度其实是非常不友善的，他看台湾的方式就是一种交易（transactional），常常问幕僚说可以从维护台湾中得到什么好处（What can I get on defending Taiwan？）

更详细的评估，推荐大家阅读我所参与主持的一份报告，由战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies）在去年十月份出版：《走向更强健的台美关系》（Toward a Stronger U.S.-Taiwan Relationship）。我们对美国的对台政策做出全面性的分析，以及提出不少政策建议。

端：台湾的安全政策对生存来说至关重要，那么就您的评估来看，有什么需要加强的地方吗？

卜：台湾政府现在很重视国防政策，这当然是好事。不过接下来还有几个需要检讨精进之处，尤其需要更有技巧地去加强防卫能量。这当中包括：科技创新研发、发展不对称战力、更有效率的国防预算配置。以台湾所面对的强大外在威胁来看，国防预算是偏低的。然而，现在台湾面临的一个大问题是租税负担率太低，政府收到的税太少，于是就无法分配多一点资源来做需要做的事。

“中国使用的政策手段并不吸引人”

端：台湾的民意和美国政策制定过程有什么互动吗？如何看待民意在政策过程中的角色？民意如何影响两岸关系？

卜：台湾民意对美国的影响主要是在台裔美国人方面，他们可以参与政治、合法的政治献金、对政策制定过程会有一定的影响，因为美国的国会议员必须要回应选民的需求，也常会在国会推出相关法案或决议案。不过，这些法案或决议案，大多数时候对行政部门的作为其实是没有拘束力的。按照惯例，在外交和军事方面，美国总统及行政部门掌握了最主要的权力，且受到民意影响的部份比较小。虽然如此，国会当中所通过的法案或决议案仍然是非常重要，因为可以对政治人物释出讯号，向政治菁英们表达一般大众对特定议题的看法。

而在台湾方面，民意对政治过程、尤其是台美关系相关的外交政策的影响，是始自于1990年代民主化。在此之前，统治者不需要听人民的意见；而在民主化之后，政府需要去倾听且回应人民的意见，经过这些年的实践，已经成为常态了。当然，这中间会遇到的问题是，有些政治人物会试著去煽动群众的情绪，来获得政治支持。而中国方面看到台湾民主化之后，更加担心台湾会朝向法理独立的方向走，所以他们总是跟美国讲说这是美国的问题，要求美国一起阻止台独。

不过，自从民主化以来，这二十多年来台湾民主的实践有几个特点：首先，台湾民意渐趋成熟，根据台湾国家安全调查（杜克大学牛铭实教授主持）的民意分布，大多数民众了解到宣布台独很可能会带来战争，因此并不赞同这样的政策方向；第二，台湾的领导者也愈来愈能够以成熟的方式来处理国家安全相关的政策。从美国的角度来看，美国的行政部门及领导者们对于台湾议题的态度也已经转变了（不再是以一种回应中国要求的方式来谈论台湾政策）。

对中国方面来说，必须要了解一件事：台湾的民意是真实的，而且大家会做出自由的选择，不会随意地被操弄。如果你想要统一台湾，那你首先必须要尊重台湾民意。目前的状况就是台湾人对于“统一”这个选项的反感度非常高，不管怎么定义统一方式都一样，中国领导者必须要承认并且了解，这样的结果很大程度是因为中国使用的政策手段并不吸引人。中国也必须要了解，如果要统一台湾的话，不可能要求美国来帮忙做脏活（China will not be able to achieve its goals by getting the United States to do its dirty work）。如果中国不能尊重台湾的民主制度以及民意的展现，也不重新制定对台政策的话，那么他们应该要知道，绝无可能达成统一的目的。

我认为中国不太可能真的去调整政策，而且随著国力愈来愈强，他们大概会用更强硬的方式来对待台湾。回到我书本里的论点，我认为台湾人必须要非常严肃地对待来自中国的挑战，因为这对每个人来说都是息息相关。台湾的人们必须要去讨论以及了解到底该做什么事情才能够缓解这样的挑战，以及该做什么事情来加深台湾和美国之间的合作。

对台湾来说，“调适”（对中国妥协）与“吓阻”的价值选择以及手段差异，肯定会持续在接下来的选举当中成为焦点。台湾是民主国家所以会有政党轮替的可能，但即使是一个强调调适政策的总统上台，对于是否能够达成中国的要求程度，不确定性是非常高的。相较于中国在2008年所提出来的条件，中国对台湾的要求只会继续地变高，不可能降低。所以不管对任何领导者来说，如何处理对中国的关系以及追求国家安全的保障，都会是非常困难的议题。

端：由于特朗普政府对台湾提出许多友善政策，所以台湾有很多人支持特朗普。该怎么看这样的现象？

卜：这是一个非常严肃的话题。我非常能够理解为什么很多台湾人喜欢特朗普，因为有许多对台湾很好的政策，特朗普政府对台湾的支持非常积极且外显，而且对中国的态度大多数时候是非常负面与强硬，这当然是会受到台湾的人们所支持的。但我认为其实还是得看一下实际的状况比较好，尤其是特朗普对民主体制造成的影响。

在大选过后的这段时间，特朗普用了各种方法要挑战选举结果，甚至包括非常反民主的方式。在这些手段都失败之后（美国各级法院、联邦司法部、联邦国土安全部、各州州政府选务机构已判定选举结果没有问题），特朗普号召支持者攻击联邦机构和国会，甚至还攻击自己的副总统。喜爱特朗普的人们必须要了解，特朗普对民主体制的攻击带来的严重性。对台湾人来说这些也是非常重要，因为维护民主体制和坚持民主原则，是非常重要的事。对于攻击民主体制的人们，我们是不能够给予支持的，否则这也是对不同地区民主体制的一种伤害。

端：你觉得台湾在中国和香港之间扮演一个什么样的角色？现在有很多香港人移民台湾，同时，一些参与香港民主运动的人取道台湾，然后到达美国寻求政治庇护。我想知道你怎么看港台关系。

卜：我不是移民和政治庇护领域的专家。但是你要知道，从2014年香港游行的最初，北京就认为美国是幕后黑手（black hand），香港的亲共媒体每天都在批评美国，同时也归咎于台湾。有台湾人到香港去，（给香港的示威）提供技术帮助，和香港人交谈。我记得有一天我在香港的街头，我听到一个人讲著非常好的国语，而不是广东话，我和我的朋友最终确认这个人是台湾来的。但是，中国对美国扮演的角色、台湾扮演的角色有一种偏执，让情况更加复杂。因为很明显，香港如此动荡是因为中国自己的政策。

我认为美国应该帮助香港人——尤其那些认为待在香港不再安全的香港人。如果台湾能在其中做些什么，也会有帮助。但从台湾的利益考虑，台湾应该悄悄地做（It’s in Taiwan’s interest to do this quietly.)。