五问香港选举改制：选委会成“太上皇”？一夜回到七八十年代？

以国安法大举检控民主派人士后，北京再有新举措。3月5日，全国人大召开，宣布将审议一份改变香港选举制度的决定草案，改变香港特首和立法会议员的产生办法。

据了解，此次人大将审议改变《基本法》附件一、二的框架性决定，但改制细节仍待人大常委会和港府本地立法。两会前夕，香港建制派已频频就新制度放风。综合全国人大常委会副委员长王晨和建制派消息，改制“核心”是改变香港选举委员会（选委会）的构成，增加选委会在立法会中的议席代表，甚至赋予选委会直接提名全部立法会议员候选人的权力。

选委会提名之前，北京还很可能设立一个资格审查委员会。此后港人要参选选委会、特首选举、立法会或区议会，都要先通过此委员会的审核。

新制度的另一大方向是降低民选区议员的政治参与权，同时降低立法会中地区直选的比例。当选的区议员将无法晋升抢滩选委会和立法会。在此之前，香港多个选举之间互相影响：1200人的选委会中有117席由区议员互选产生，立法会中的超级区议员组别由区议员参选、全港未有功能组别投票权的市民直选——往后这两个安排都将被取消。

特首林郑月娥3月8日见传媒时表示，此次政改由中央亲自出手，完全合法，不需要走以前的政改五步曲；接下来港府全力配合，先于9月举办选委会的选举，再办立法会选举。这意味著，已经被港府延迟一年的立法会选举，不确定能否于2021年进行。

北京将此次改制称之为“完善”香港制度、保障“爱国者治港”，建立“有香港特色的新的选举制度”，而外部舆论则称之为“97以后对香港民主的最大打击”。香港政治学者蔡子强指，未来民主派“入闸”机会极低，最极端情况是香港再没有反对政党，香港政界倒退至70年代，只有压力团体、议会内没有制衡能力的局面。而政治学者马岳则指出，去年至今，北京透过DQ（取消资格）议员、大举拘捕民主派等行动，已大举削减民主派的参选能力，民意往后将不能被吸纳制度之中，施政和民意的距离将进一步拉远。正在北京与会的港区人大、民建联副主席则转述主管港澳事务的国家副总理韩正的话直指，选举改制是颠覆与反颠覆的问题，不是民主不民主的问题。

到底此前数十年，香港代议政治走过怎样的路？改制为何从选委会入手？民主派被削弱的席位，将被哪些建制力量摊分？改制后，约六成的民主派民意将往何处去？被不点名批评为“忠诚的废物”的建制派，是否陷入新困境？

问一：选委会为何成“太上皇”？417席选委大饼分给谁？

据全国人大常委会副委员长王晨的说法，要“完善香港选举制度”，总体思路是“以对香港特别行政区选举委员会重新构建和增加赋权为核心，进行总体制度设计”。

被置于制度核心的选举委员会（选委会），第一届成形于1998年，由来自四大界别的800人组成。他们最初的权力，是推选特首候选人和立法会议员。

97后，首两届立法会选举中，仍然设有“选委员议席”，即由选委会提名并选出的立法会议员。2004年，选委员议席被正式取消。随后多年，选委会的功能主要是提名和推选特首候选人。

目前，选委会由1200人组成，来自四大界别，每一界别300名选委。具体分为第一界别：工商、金融界 ；第二界别：专业界 ；第三界别：劳工、社会服务、宗教等界；第四界别：政界。特首候选人获过半数票即可当选。由于大量选委为亲建制人士，舆论一直批评特首选举为小圈子选举。

2014年雨伞运动过后，普选议程进一步搁置，非建制阵营尝试进入体制，抢滩选委会。2016年，非建制派首次组成联盟“民主300+”，共派出330人，争取以个人票为主的第二界别即专业界别，最终在投票创新高下，于上述界别取得大多数席位，加上宗教界和建测规园界各有1人，以及立法会议员的当然议席，非建制派至少取得逾300席。

第四界别政界选委中，包括117席由区议员互选的席位。反修例运动后，2019年年底，区议会举行到来，部分泛民人士提出，若非建制派可在全港区议会取得过半议席，就能全取117个特首选委议席，或可左右特首选举大局。

这一届区议会选举录得71.2%的高投票率，294万人投票，非建制派大胜，取得区议会85%的席位，本来在现行制度下，势将全夺117个特首选委会席位。如果按上一届民主派已经成功抢占约325席来算，预料非建制派本来于2022年的特首选举，将持有440多票。

北京此次改制，就将选委会中117席区议员席位全部取消，据消息指，这些选委席位将以港区全国政协等取代；另外还将新增第五界别300人， 据消息指将以“社团领袖”出选，据全国人大前常委、立法会前主席范徐丽泰指，可考虑由全国工商联、青联和妇联等选出。

这腾空加新增的417席选委大饼，预计将被建制力量摊分。

选委会同时被扩权。将来，要参选特首、立法会和选委会的人，需要先通过一个新的审查委员会的审查，之后还必须取得选委会的提名。

立法会议员候选人的提名方案暂未被披露。而据《星岛日报》报导，将来特首候选人在选委会的提名门槛，将由150增至188，需要在五个界别中、每个界别都至少取得15票。

此外，立法会议席中，也将大幅增加选委会推选议席。

政治学者马岳接受媒体访问时指出，选委会将成为“太上皇式”的架构，变得有很大权力，“特首是它选，立法会参选都要问过它”。

马岳称，现时已有“DQ机制”、要宣誓，又说会另设审查委员会，再加大选委会提名权，不理解为何要多重筛选，形容将来香港的选举是“有铁栏、道闸、加把锁，有保安，再加红外线”。而对于选委会取消区议会席位，加入社团领袖及政协等增至1500人，他批评这只是亲中人士“分饼仔”，“小圈子更小圈子”。

问二：立法会怎么改？有什么值得留意的细节？

改制选委会可被视为此次北京改造香港选举的“顶层设计”。自此延伸，立法会选举也将被大幅改变。

立法会目前共70议席，分为35席地区直选，35席功能组别；而后者包括5席“超级区议员”席位，由民选区议员提名、参选，由未有其他功能界别投票权的选民选出的，被视为直选议席的一种。

综合香港01、TVB和建制消息，立法会议席将从70席加到90席，但减少地区直选的席位，全部取消“超级区议员”席位。相反，“选委会议席”将被重设，一举增加至总议席的大约三分之一。在回归初期的两届选举，选委会议席占总议席六分之一和十分之一。

目前，立法会议席的具体比例仍未披露，建制间流传两个版本，即地区直选：功能组别：选委会议席为20：30：40，又或者，30：30：30。

前一方案是更大幅度的改制方案，但无论取哪一方案，均意味著民主派未来在立法会将成为小数，甚至灭迹。根据2019年区议会选举，民主派取得约57%选票，建制派取得41%选票—— 在香港，多年来民主、建制的民意比例基本都为6：4。

同时，为了保障“极端力量和团体”未来不能进入立法会，立法会地区直选的选举制度也很可能被改变。据全国人大前常委、立法会前主席范徐丽泰指，比例代表制将改为“双议席单票制”，意思是一个选区两个席位，但选民只有一票。此方法被认为是让无论民主派如何配票，都无法在一个选区同时取得两席。

值得指出的是，比例代表制被认为有利于小党入闸，不过，最初倡议推行此制度的是政府和当时民意支持较小的建制阵营。

1991年，立法局地区直选采“双议席双票制”，结果民主派政党汇点、港同盟在18议席中取得14席。随后建制派政党民建联提倡使用比例代表制，指这一制度有利维护小党利益。

其后，北京成立的特区筹备委员会仅以“比例代表制”、“多议席单票制”咨询公众，最终决定，从1998年第一届立法会选举中，开始采用比例代表制。

近日，接受中新社采访时，何俊志指出，立法会地方选区所采用的比例代表制在实践中导致选举结果碎片化，“为极端力量进入提供了机会”。另外，中国人民大学法学院教授、香港基本法委员会委员韩大元也指出，比例代表制“不适合行政主导的政治体制”，容易导致行政、立法不协调。

比例代表制

问三：一夜回到七八十年代？香港选举制度小史

面对史无前例的大幅度改制工程，香港民主阵营、不少研究香港选举和民主运动的学者，均指出这是一次大倒退，预料政治形势将返回上世纪70、80年代的状态。

回溯历史，香港代议政制，开启于80年代初，区议会选举和市政局选举是最初的试验场。1982年，港英政府进行第一次区议会选举，两年之后，84年11月，颁布《代议政制白皮书》。翌年，1985，立法局议席开始部分由间接选举产生。

“一般相信，这是因为港督麦理浩在1979年与邓小平会面后，港英政府明白很可能需要撤出香港，因而在香港推行局部民主化实验，为撤退作准备，”马岳所编的《香港80年代民主运动口述历史》一书这样形容，民主政制的改善为一批知识分子、年轻人提供了参政机会，“80年代是一个社会渐趋政治化，民间团体投入地方选举、公民社会投入民主运动，以及民主政治力量开始组织化和建制化的年代。”

此前，立法局议员长期由港英政府委任，分为官守议员、非官守议员，主席由港督担任。而市政局尽管自1936年就产生首位民选议员，但一直只维持部分民选。在民间，社运份子、推动社会变革的力量以居民运动、压力团体的形式出现，最初参选的年轻人中，就有不少出身社工、社区干事。

80年代以来，香港选举政治快速发展，民众的民主呼声加强，获得议席的民主党派资源增加，组织得以发展。91年，立法局开始部分直选。在八九六四事件的阴霾之下，香港人心惶恐，移民潮爆发。92年来港就任的港督彭定康，开始推动进一步的政治改革。

彭定康来港后，第一份施政报告就著力推行政改，包括立法会“新九组”，新增扩大选民基础的9组功能组别，并取消了港督担任立法局主席的规例。95年，主权移交前的最后一届立法局选举，60议席全部由选举产生，在20个地区直选议席中，民主党、民协等民主党派一共取得14席。

北京被激怒，拒绝让这一届立法局直接过渡到回归后，自己另外成立临时立法会，负责回归初期的立法工作。98年，香港立法会举行第一届选举，当时三大组别为地区直选、功能组别和选委会推选。

据《基本法》第45条、第68条，香港行政长官和立法会选举将根据“实际情况和循序渐进的原则”，最终达至双普选。

什么时间开启双普选？北京没有具体时间表。但《基本法》附件一对选举制度的规定，只写到2007年，并列明此后的选举方法，可经三步进行修改：1. 立法会全体议员三分之二多数通过；2. 行政长官同意；3. 经全国人民代表大会常务委员会批准。

此被称为“政改三步曲”。2003年开始，民主派瞄准07、08年的特首、立法会选举，争取07、08双普选。然而，2004年4月26日，人大就此释法，规定07、08年两个选举方法基本维持不变，同时将三步曲变成五步曲，即在三步之前，必须先走两步：1. 特首先就是否需要修改向人大常委会报告；2. 人大予以确定。

这等于把政改的权限，大举收回到人大手中。

2007年左右，香港再次启动针对2012年特首选举、立法会选举的政改。此次政改由曾荫权班子主理，经历种种波折，期间社民连、公民党等发起五区公投，争取废除功能组别、尽快落实真普选，但最终没有成功。曾荫权接受民主党提出的改良方案，在立法会中加入“超级区议会”。此次政改最终走完五步，获得人大确定并通过立法会。

香港第三次政改，瞄准2017年特首选举。2014年8月31日，人大常委会颁布831决定，规定香港实行普选的话，特首候选人必须得到1200人的提名委员会过半数支持，该委员会的构成与选委会相同。此决议被认为是假普选，触发持续79天的雨伞运动。

随后2015年立法会表决政改议案，拥有超过三分之一议席的民主派掌握否决权，并事先声明不会通过议案。当日大批建制派议员在表决前离场，乌龙错过投票，议案最终以8票支持、28票反对被否决。

经历三次政改和雨伞运动后，2016年立法会选举，民主自决派赢来大胜。不过，自选举提名期开始，到就任后的宣誓环节，梁振英开始以行政和法律手段，取消候选人参选资格，取消议员资格，这些举措被简称为“DQ”（disqualify）。

2017年林郑上场后，没有再开启新一轮政制检讨。香港政局陷入灰暗胶著，直至迎来反修例运动的全面爆发。运动过后，北京高举“爱国者治港”的旗帜，对政界和公民社会进行全面改造。

此次两会前夕，全国港澳研究会副会长刘兆佳指出，由于香港目前难以做到政改“五步曲”，可能会直接变成“一步曲”，直接由全国人大常委制订全新的香港选举法例。

问四：谁在设计香港选举新制度？何为“爱国”？

据香港01消息，广州中山大学粤港澳发展研究院常务副院长、全国港澳研究会副会长何俊志曾留京两月，为北京最后考虑的方案提供基础框架。

从他的发言，或可了解北京眼中香港选举制度存在哪些“漏洞”，以及其心目中的“爱国者治港”定义。

何俊志2003年博士毕业于复旦大学国际关系与公共事务学院，2015年1月开始任中山大学政治与公共事务学院教授。同年中山大学粤港澳发展研究院成立，何于11月开始兼任副院长。他主要研究比较议会与选举制度，重点对象为中国人大制度和香港与澳门政治，著有《从苏维埃到人民代表大会制》和《作为一种政府形式的中国人大制度》等书。

对于香港制度，何俊志指出，2019年民主派大胜的区议会选举，以及2020年超过60万市民投票的民主派内部初选，都是香港选制存在“漏洞”的例证。

何认为，2014年雨伞运动之后，一直有“香港极端反对派在预谋通过各种计划和行动，甚至用独立于中央的方式主导香港政治”。他形容这些“极端反对派”于反修例运动后“窃取”区议会议席，企图“全方位争夺香港管治权”，他们“一旦得逞，‘颜色革命’就会成功，特区宪制秩序就会被颠覆。”

对于立法会选举前的民主派初选，何俊志指出这是以“非法活动”进行选举造势和政治操作，实质是“欺骗、诱导、胁迫”部分市民进行政治表态，妄图“操控”立法会选举。何也提到部分参选人签署了“抗争声明”，扬言透过否决财政预算案，以迫使特区政府停摆，是要制造新一轮的“揽炒”。

何俊志的结论是：香港制度对公职人员宣誓、候选人条件、竞选活动、当选议员之后的行为规范等规定不够彻底，不足以确保竞选公职者“爱国”。

何谓“爱国”？2月22日，全国政协副主席、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙在北京举办的研讨会上发表关于“爱国者治港”的讲座。据《星岛日报》旗下的《头条日报》转载的讲话全文，夏宝龙高举邓小平关于爱国者的论述，同时指出当下“爱国”的表现是三个方面：

1．爱国者必然真心维护国家主权、安全、发展利益；2．爱国者必然尊重和维护国家的根本制度和特别行政区的宪制秩序；3．爱国者必然全力维护香港的繁荣稳定。

接受新华社访问时，何俊志同样引述邓小平的话，指“港人治港”有界线及标准，必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。何以此引证“爱国者治港”是“一国两制”的初心之一，但由于制度漏洞令“反中乱港分子”有机可乘，如果他们成为“治港者”将“极其危险”。

除何俊志外，近期亦有多位内地学者先后受访，论述“爱国者治港”的必要。

全国人大常委会香港基本法委员会委员、中国人民大学法学院教授韩大元曾列出香港目前选制的多个“漏洞”，包括无法保证候选人符合爱国者标准、无法有效体现国家意志与利益以及香港社会的整体利益，直指“选举制度是否完善，要看它对于维护国家安全是否起到有效保障。”

全国港澳研究会理事、北京航空航天大学法学院副教授田飞龙也接受大陆媒体访问，表示人大修改香港选制是全面落实“爱国者治港”的“必要举措”。田指出改制有助防范本土激进分离势力与外部干预势力合谋操纵香港选举的风险隐患，确保香港管治权“牢牢掌握在爱国爱港力量手中”。

1984年6月，邓小平会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等人时，发表关于《一个国家，两种制度》的讲话。他指出，“我们相信香港人能治理好香港，不能继续让外国人统治，否则香港人也是决不会答应的”、“港人治港有个界限和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。”

香港政坛元老钟士元在其回忆录《香港回归历程》中写道，他对97回归有三个担忧：一、他担心将来的“港人治港”，实际上是京人治港，中国表面上不派干部来港，但治港的港人都由北京控制；二、九七后，中国处理香港事务的中低级干部，将来在执行上不能落实中央政策；三、尽管港人绝对信任邓小平以及当时的国家领导人， 但担心将来的领导人又走极左路线，改变现行国策，否定一个国家、两种制度的政策，使五十年不变的承诺，全部落空。

问五：未来民主派还会入闸吗？建制派“忠诚废物”的暗涌

面对此次改制，外界普遍预计，在政治版图上占六成民意的民主派，未来将几乎不再有空间被体制吸纳。

目前，47名民主派人士正因参与或组织民主派初选，被控以“串谋颠覆国家政权罪”，其中仅有4人获保释，43人正被拘押，当中不仅包括声称为“抗争派”的人士，也包括胡志伟、黄碧云、杨岳桥等被认为相对温和的民主派人士。现时不同光谱的民主派政党并未就未来参选意向明确表态，外界观望揣测未来民主派还是否会参选，不过在目前政治气氛之下，参选将难以获得市民认授。

民主党主席罗健熙形容，人大改制是将过往20多年政制开放“一次过收回”，甚至收得更窄。他更指出，选委会本身构成并不民主，扩充其立会议席的最终效果是令选举更失公信力、市民更认为（选举）与自己无关。

另一边，建制派内部也非风平浪静。全国港澳研究会理事田飞龙于3月3日在报章刊文，强调北京决心打造的不是橡皮图章或“忠诚的废物”，而是“贤能的爱国者”。田飞龙形容，人大重构香港选制及管治体系，对建制派和非建制派均是“重要考验”。

尽管不同建制党派都公开支持人大修改选制，但亦不断有建制消息传出，表达他们对改制的担忧。

两名资深建制政客匿名接受《路透社》访问，表示选举改制最终将损害香港。其中一人形容“香港倒退至这个地步令人哀伤”，“我们正把一个更坏的香港交给下一代”。他们认为人大修改选制之后，香港的独有特色、多元主义以至对投资者的吸引力均有机会遭到破坏。

另外，《明报》引述多名建制人士分析，是次改制对以选举为主导的建制政党亦有打击。如果立法会直选议席降至20席，代表现有的直选建制派都不够位置分；减少每区议席亦不利新民党、自由党等小党；削减直选议席意味著主要依赖直选的建制政党，如第一大党民建联日后在立法会的重要性、影响力也会下降。

正正在2月传出人大将修改香港选制前后，两大建制政党民建联及工联会都提出改革政党定位，由专注议政改为“积极参与管治”。民建联宣布将由参政、议政改为“多渠道参与管治”，致力发掘“爱国爱港管治人才”加入政府及法定机构。而工联会也表示将积极参与政府各层次架构，包括咨询架构、立法会、区议会、行政会议，以至政府团队。

去年横空成立、以菁英港漂为主的紫荆党亦表示对参与新政制有兴趣。创党主席李山接受香港电台访问时表示，党员会争取参加立法会、特首选委会选举，更会争取加入政府执政团队等各个政治架构。

另外，值得留意的是，人大在选委会腾空和加插的议席，最后会分给哪些建制力量？有建制中人指出中央此举不只影响民主建制两派，亦会摊薄香港商界的影响力。

亲建制媒体《香港01》政情分析直指，排除反对势力之后，商界或被北京视为后续处理香港经济民生深层次问题时的“主要障碍”。

目前看来，新选制下，无论在立法会还是选委会，商界的整体影响力都会因议席增加而被淡化：选委会中，新增界别的300席将预计很可能被亲中社团包揽，原来区议员的117席则由人大、政协摊分，变相降低商界在选委会内的比例；立法会内，加插的选委会议席也冲淡了原本工商界功能组别的比重。上述分析指出，相较商界，中央更愿意引入传统左派或内地背景人士，提升整体可控性及安全系数。

最终，到底谁更爱国？谁会成为下一个“爱国者治港”的障碍？

立法会地产及建造界议员、经民联石礼谦则表示，不担心日后商界的意见被忽略，因为“相信中央会明白如何做对香港整体社会才是最好”。

（端传媒实习记者王瑜婕、张晓澄对本文亦有重要贡献）

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一夜回到七八十年代？中央改造香港选举工程，到底改了什么？民主派还会否入闸，建制派会否成为“忠诚的废物”？

时间：3/11 21:00-23:00 GMT+8

嘉宾：
林致茵 香港政策研究所香港愿景计划高级研究员
袁弥昌 战略理论研究学者
梁启智 时政评论员，美国明尼苏达大学地理学博士
梁俊彦 前立法会议员助理

主持：
符雨欣 端传媒评论组编辑
陈倩儿 端传媒香港组主编